http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2012-07-04
完善社会政策需要着重解决的关键体制机制问题
目前，社会政策在决策、执行中面临诸多挑战，要完善社会政策应着重解决一些关键性的体制机制问题，特别是完善运行机制，抓好关键领域的技术选择和管理。当前，应调整和完善不同层级政府在社会保障和公共服务领域的责任关系，完善公共投入和管理方式确保公众特别是中低收入群体受益，深化公共部门特别是事业单位改革，动员民间和社会力量参与社会领域的改革和发展，加快推进影响长期发展的特殊领域政策调整，进一步推进公平的市场环境建设，加强对各个领域改革试点的宏观指导并优化考核机制。
■葛延风 喻东 张冰子
社会政策的建设和制度完善，不仅要明确各个领域、各种具体制度的改革和发展方向，也要推进相关领域的体制改革，完善运行机制，尤其是抓好关键领域的技术选择和管理，全面提升服务和管理质量及效率。考虑到国际经验和我国社会政策领域在决策、执行中面临的挑战，我们认为以下几个方面的问题值得重视。
——调整、完善不同层级政府在社会保障和公共服务领域的责任关系。
社会保障和公共服务是政府责任。一个非常关键的问题是，我国有五级政府，多年来，政府间责任关系不顺对社会建设产生了非常大的影响，必须加快改革。核心问题是调整完善不同层级政府在社会保障和公共服务上的决策、投入、执行和监督责任。
第一，强化中央政府的决策和规划责任。在社会保障和公共服务领域，强调均等化和制度的一致性是必须坚持的方向。因此，必须进一步强化中央政府的统筹规划责任。由于地区之间发展水平差异大，在具体政策上可给地方政府一定空间，但大的方向必须一致。
第二，进一步明确执行责任。应根据不同类型社会保障和公共服务的特点，明确哪些由高层级政府执行，哪些由地方政府特别是基层政府执行，哪些由不同层级政府共同执行。从实际情况看，多数社会保障和公共服务的责任执行必须主要依靠地方特别是县、市一级政府。
第三，根据执行责任明确投入责任。鉴于区域之间经济发展不平衡且相当多服务和管理需要地方执行的现实，必须进一步改革和完善费用分担机制，强化中央政府以及省级政府对地方的一般性转移支付，均等化财力。义务教育等领域可在近年来改革实践的基础上，进一步探索支出项目的分担方式。
第四，强化高层级政府对地方社会建设的监督责任。目标及考核标准应更多由中央政府制定，具体监督考核的实施应主要依靠省级政府。同时，进一步发挥服务对象和公众的监督作用。
——完善公共投入和管理方式，明确产品属性和费用分担机制，确保公众特别是中低收入群体受益。
第一，进一步明确公共服务的范围和标准，把握好“度”，推进基本公共服务的标准化。标准化建设不仅要设立最低标准，也要设立最高标准，这是实现服务均等化的基础。考虑到区域间现实存在的差异，可以留出一定空间，但不能过大；在区域内，应对各种服务尽可能执行同样标准。
第二，改革投入方式，完善管理，提高公共投入绩效。不仅要稳步增加投入，更要通过制度建设提升公共投入的效率，并确保公共投入真正转化为公众福利。要扭转重基本建设、忽视日常运行投入的倾向，建立公共投入和有关服务价格调整的联动机制。同时，进一步强化对公共资金使用的监管，规范资金流程，推进公开透明，加强绩效评估；在具体管理方面，要充分利用现代信息手段，完善管理。当前要着力解决不同领域、不同区域之间信息化建设分割问题，实现信息共享。
第三，进一步明确产品属性和费用分担机制。应充分借鉴国际经验，结合财力和不同类型服务的特点，分别采取免费、低于成本定价或按成本收费等方式。对于涉及大多数人的最基础性服务，最好采取免费或个人少量分担(控制浪费)方式。对于需要个人和家庭分担费用的服务，应充分考虑个人支付能力，同步建立相应的减免或补助政策，避免逆向转移支付，确保中低收入群体受益。
——深化公共部门特别是事业单位改革，提高服务绩效。
公共部门特别是事业单位，是政府公共服务的承担者。同时，其自身也不可避免有其特定利益诉求。因此，需要全面总结相关领域的经验教训，加快推进改革，提升服务质量和绩效。
第一，进一步强化分类改革和管理。事业单位服务领域繁多，类型复杂，差异性极大，不可能采取统一的组织管理模式。最近公布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》，明确提出了分类对事业单位进行组织管理的改革思路，方向非常正确。但在操作过程中，仍需考虑教科文卫等不同领域差异以及同一领域内不同类型服务的差异，结合国际经验，进一步细化对事业单位的分类，选择差别化管理方式。
第二，进一步完善激励与约束机制。一方面，要完善评价机制，评价的核心是公共服务质量、国民福利改善程度。在此基础上，员工薪酬、福利等激励措施应更多与评价结果挂钩。另一方面，要强化约束。当前最关键的是要扭转鼓励事业单位创收、创收收入自行支配、将职工收入与服务收入挂钩等做法，在强化政府投入、调整相关补偿机制的同时，对公共部门的资产处置和剩余分配进行严格控制。
——立足制度建设，积极稳妥地动员民间和社会力量参与社会领域的改革和发展。
除了要在社会管理领域积极培育社会组织外，还应该积极稳妥地动员民间和社会力量参与提供公共服务。就我国而言，民间和社会力量参与社会事业发展的潜力很大，在公共服务的提供方面可以形成有益的补充。
第一，积极鼓励民间和社会力量参与公共服务的提供。在不少公共服务领域，民间和社会资本都有意愿、有能力参与，应积极鼓励，形成政府主导、社会参与的多元化服务格局，满足不同层次需求，促进民间和社会力量与公共机构相互补充，相互促进。同时，也必须考虑不同公共服务领域的内在规律，合理确定民间和社会力量的参与方式和参与程度。
第二，明确区分营利和非营利机构，采取差别化管理方式。从国际经验看，民间和社会力量参与社会事业发展有不同目标和方式，在管理方面也必须实施差别化政策。对于营利机构，应按照企业模式进行管理，照章纳税。对于非营利机构，应坚持激励与约束并举的原则，一方面，依据公益性原则，在税收、土地、委托服务等方面给予支持；另一方面，也要依法控制非营利机构的资产处置和剩余分配。此外，还要充分认识到民间和社会力量参与社会事业发展的局限性。从国际经验看，在公共服务的提供方面，还没有民间和社会力量成为主导的先例。
——加快推进影响长期发展的特殊领域政策调整。
第一，尽快调整完善人口和计划生育政策。30多年来，针对过大的人口压力，我国实施了严格的计划生育政策，生育率快速下降。目前，学界普遍认为我国的生育水平远低于1.8的官方公布水平。北京、上海等大城市按户籍人口计算则出现了低于1的超低水平。各方面的数据和信息均显示，我国生育水平已经明显低于2.1的更替水平。同时，按照国际经验，城市化、工业化和受教育水平提高等因素还会进一步加剧这一趋势。人口红利加速消失、老龄化加速以及未来可能的劳动力短缺问题将成为新的重大挑战。鉴于这种现实，建议尽快调整计划生育政策，可考虑全面放开二胎。否则，越晚越被动。
第二，综合推进与户籍相关的公共服务体制改革。未来一个时期，城市化和人口流动仍将保持强劲态势，为避免城市内二元结构固化，加快推进与户籍相关的公共服务体制改革意义重大。近年来，在流动人口子女义务教育等不少领域，已经进行了很多改革探索，取得了不少好的经验。但总体上，问题还很突出，需要加快改革。一是从公众关注的流动人口子女教育特别是非义务教育、医疗卫生服务、社会保障以及保障性住房等关键问题入手，尽快研究出台有关改革方案；二是要充分考虑特大城市、大城市及中小城市差异，从中小城市入手，加快推进改革；三是要同步推进相关体制改革，比如在财政转移支付中考虑人口流动因素，理顺利益关系，提高地方政府特别是流入地政府为流动人口提供均等化服务的积极性。在各种社会事业发展规划中，也要更多考虑城市化和人口流动带来的需求变化。
——进一步推进公平的市场环境建设。
当前社会领域存在诸多矛盾和问题，有社会政策建设和社会管理改革滞后的因素，在很大程度上也和市场环境不完善、市场秩序混乱有很大关系。因此，完善市场环境，规范市场秩序意义重大。“十二五”期间，应以更有力的手段打击权钱交易、假冒伪劣等不法行为，消除垄断和各种形式的不公平竞争，使等量要素投入能够获得等量收益。同时，在收入分配中鼓励勤劳致富、遏制各种投机行为，强化知识产权保护，鼓励创新。
——加强对各个领域改革试点的宏观指导，优化考核机制。
第一，强化对地方改革试点的宏观指导。社会领域的建设和有关改革，需要充分调动各方面的积极性，尤其是要鼓励地方进行试点。但必须强调的是，社会领域的建设有其内在规律，同时，地方利益与国家利益、社会利益并非永远一致和统一，因此，强化顶层设计对地方试点的指导意义重大。鉴于社会领域问题复杂且很多问题相互交织，建议考虑在最高层建立实体性综合规划和指导机构。
第二，推进综合改革实验。由于社会领域很多问题相互交织，以单项突破方式推进改革有很大局限性。建议“十二五”期间，在东、中、西部选择若干省级行政区域，进行包括社会保障、公共服务、社会管理以及其他相关体制改革的综合实验。另外，对有关改革实验应该完善试错和纠错机制。试点可能成功，也可能失败或出现问题。通过试点发现问题本身也具有非常重要的价值，进行及时纠正和完善，可以使改革更加顺利。
第三，进一步调整完善干部考核机制，改变目前GDP考核优先的倾向，强化对地方社会发展水平尤其是社会领域服务质量和管理改善状况的考核，提高各级政府和地方领导干部对社会领域建设和改革的积极性，提升服务和管理能力。
(作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部)
[新华网-中国经济时报]