http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2013-04-02
嘉宾简介
毛寿龙，男，1967年5月16日生，字竹森，浙江奉化溪口人，北京大学政治学博士，中国人民大学公共政策研究院执行院长，公共财政与公共政策研究所教授、博士生导师，九鼎公共事务研究所所长，制度分析与公共政策研究中心、中国政府制度创新研究中心主任。曾任中国人民大学行政管理系主任，中国行政管理学会副秘书长。主要研究古典自由主义的价值、公共选择与制度分析的逻辑、中国政府治道变革的问题，探索制度分析与公共政策(IAPP)的分析框架。学术专著有《有限政府的经济分析》、《中国政府功能的经济分析》、《政治社会学》、《坐而论道、为公立学》等，主编《制度分析与公共政策译丛》两套。
改革基本稳步推进
机构改革总是跟问题联系在一起的。大家看到的机构改革方案，这个方案是二中全会讨论通过的。其中有一条说，把食品药品两个局合在一起，合在一起以后就升格，升为总局。药品局和食品局有什么样的关系？从机构角度来讲，政府希望把食品的局升格为总局，希望它在整个政府组织中的行政权力大一点，可调动的资源多一点，然后把问题解决好。逻辑很奇怪，问题越严重，说明这个部门越重要，而且还能升级。但是这个机构升上去之后是不是能够解决问题？我认为是需要商量的。如果执法的权力、公众权力和老百姓越贴近，这个权力越不可能被滥用。权力越集中越腐败，执法机构也是一样的，越集中越容易出问题。
从机构改革来讲，政府通常的做法，就是给一些屡出问题的部门、机构更高的级别，给它们更多的行政资源，希望能解决问题，实际上未必是这样的。同理，有很多官员到副部级大学当领导，这是非常不合适的，对学术一窍不通的人跑到学术机构去当领导，什么意思？你不把我们国家的学术水平搞低誓不罢休？这个学术机构是副部级的，大学是副部级的，这些人在别的地方升不上去，就跑到这里来当官，所以学术机构的水平越来越差，因为有行政级别是非常大的问题。
计划生育有很多的问题，这个部门是按计划经济时期的思路来走的。另外有一个部门叫做人力资源与社会保障部，是1998年之后逐步建立起来的，人力资源与社会保障部把人当作资源。所以这两个部门从逻辑来讲，一个部门是控制人口的，另一个部门为了找到更多人用的，要培养人，要把现有的劳动力利用起来，作为一个资源来对待。这两个部门的逻辑完全不一致。计划经济搞到现在越来越没有了前途，现在有很多的地方缺人，像广东、浙江、江苏这些地方人均资源最少的地方恰恰容纳了更多的外地人口，我们后来发现从人力资源角度来讲，有更多的人就会有更多的资源，就会有更多的财富。
从逻辑来讲，我个人是希望所有的食品和药品的执法机构要完善一线的力量，而不是提升高层的级别。
国家新闻出版广电总局这类的部门，方案里是把广播、电视、出版、电影等统一管理。有一个好处，总体来讲是减少了几个部门，对市场非行政分割是有一定好处的，基本上就是这样的逻辑。部门这次从27个减少为25个，改革基本上稳步推进，为以后的改革提供了一些条件，留下了一些空间。但是很多人问我大部制改革到底体现在哪里？铁道部进入交通运输部是不是大部制啊？我说不是大部制，为什么？因为所谓的大部制，就是超级部，一个部门一个职责肯定不是大部制，一个部门有很多职能，连名字都一大串，从这个意义来讲国家新闻出版广电总局有点像。
美国在七八年之前只有十二个部门，刚成立的时候只有财政部。中国历史上只有三个省，其中一个省下面六个部，机构很少。三省六部中，三个省：尚书省、门下省，中书省，是相互监督的。尚书省相当于现在的国务院，是执行的。门下省是审议机构，就像美国的最高法院，负责审查的。中书省是决策机构，就是立法议会，草拟颁发皇帝诏令，皇帝签个字就是“皇帝诏曰”，变成法律了。现在是国家主席签字，就是主席令。美国直接是三权分立。尚书省有六个部，有吏部、户部、礼部、兵部、刑部，还有工部，工部相当于现在城乡建设部，刑部相当于司法部和检察院、最高法院。兵部相当于现在的中央军委，包括国防部。国防部是负责文职的，中央军委是负责训练的。古代更复杂，分权的时候教军队、调军队、用军队的人不一样。大的结构就是三省六部，我们讲中国古代的大部制，实际上就是六个部，三个省是政治层分工，行政部门就是这六个部。
美国是没有大部制的，现在有15个部门，反恐的时候增加了一个部门，1978年增加了一个部门，之前有几个部门，但是有三权分立。
大部制改革从英国发源
中国看整体，早就是大部制，只是大部制的结构比较复杂而已。美国有总统、副总统、内阁部，办事机构有很多。美国有行政管理和预算局，中国有一个财政部，财政部管预算。美国有经济顾问委员会，国家安全委员会，科学技术办公室(总统辅助性机构)、改善环境质量委员会，反毒机构等。总统的辅助性决策机构比较多，但是部门比较少，部门是15个。美国有国防部，中国的是国防部加中央军委，美国有司法部，中国也有，美国内务部相当于中国的政府，农业部中美都有，商务部中美都有，美国有教育部，中国也有，但是中国的教育部比美国的强大，美国的教育部政令不出华盛顿，要出的话要带钱，人家不要你的钱就没有办法。
英国有21个部，有一些部比较独特，有一个部是典型的大部，有很多部门放在一起的，就是文化传媒体育部，相当于我们的体育总局、文化部加上国家新闻出版广电总局。环境食品乡村事务部是相当大的部门，这个在英国是超级部，因为把食品药检、乡村事务等三个部门合在一起，这个是真正的大部制。大部制改革从英国发源，美国一直是联邦政府，基本上不需要搞什么部门，如果结构上是中央政府直接管所有的事，部门当然会超级多。
政治学有两种理论，一个是统治学，一种是自由的学问，自由的学问就是问要政府干什么？很多学者讲我们有商人卖东西，有农民种东西、工人造工具，我们要政府干什么？法学理论是保护个人权利，是个人的事，跟政府有什么样的关系？个人权利是个人保护。说国家是主权，种族民族生存很重要的机器，你要服从国家，个人权利都交给国家，国家权力特别大，国家部门就一大堆。社会学也是一样的，很多社会学都是反社会学的，自由的社会学讲家庭是自己的，社会要自治，孩子生不生自己决定，是家庭的选择权，是妇女的选择权，要不要生，丈夫说了不算。
从公共管理角度来讲，有什么事情就设一个机构，私人服务就是私人机构，公共服务就是政府部门，公共管理和政府的差别在于政府有强制力，公共部门是多方面参与，我们讲公共服务基本上不是政府完全主导的，公共政策也不是完全从政府利益角度为着眼点，主要是从服务对象“以人为本的”角度来讲。
如果从经济学来讲也很简单，如果是集体物品有自主治理来处理，纯粹的公益物品很少，治安是本地的，国防是国家意义上的。但是如果国家公共化了，有了开放性，国家的层次非常独特，上面有国际组织，下面有地区性组织、本地组织，是平等的。联邦政府也是一级政府，也没有上下级的关系，大家都是平等的，只是公共服务的范围不一样。行政管理，职能基本上是讲外部职能和内部职能，内部职能是内部分工，外部职能是和社会经济互动，确定职能框架之后政府机构就确认了。
国企改革是特权改革
机构改革最核心的逻辑是组织逻辑，政治领导层、管理专业层、执行层、监督层，到底算哪一层？执法是执行层。英国很多部门有执行局，就是业务部门，这种层不是上下级等级关系。领导层规模有多大，代表性多大，行动最大化还是代表最大化？代表最大化就是多样化，吵架。要行动最大化，就要人员少一点，马上达成一致意见。如果一个职能有很多部门，就需要协调，中国现在是一个职能很多部门，因为部门太多，一个部门很多职能就是大部制了。
组织逻辑很简单，到底有多少层规模？一般来讲，成熟市场经济国家的规模是15个，美国是15个，英国多一点，但是要加强决策辅助机构，加强独立的机构让它回归到应有的级别。
讲讲经济条件，中国的市场经济搞了一些，碰到金融危机，有所倒退。教育部分配高考指标，高考教学都是教育家的事，跟国家有什么关系？国家分配不是培养人才，是分配特权，只要有国家分配就有特权。
政治条件，没有参院、议院，就需要行政部门多一点，要副部级多一点，国家稳定一点。
管理条件，中央和地方关系，地方的事都是中央管，包括社会也一样，事业单位改革老上不来，说了多少回没有动，事业单位没有动，国有企业动不了。国有企业改革不是一般的改革，是特权的改革，包括教育体制改革也是特权的改革，卫生机制改革，最大的困难不是老百姓有没有医保的问题，都是特权改革，所有的公共部门为什么推动不了改革，就是特权的原因，改革要拿特权开刀。
如何把行政改革策略转变为公共管理、公共政策的策略，对未来的改革也是一个很重要的问题需要改变，包括现在房地产调控。老百姓用什么样的方法来对付？你说一个家庭只能买两套房子，一个人就算一个家庭，大家都离婚。
很多东西关起门来讨论缺乏智慧，但是只要公开了，这个智慧就会成长起来，有什么样的百姓就有什么样的社会，就会有什么样的政府，当社会和个人都具有很好的公共智慧的时候，很多愚蠢的政策是出不了台的，很多政策推动公共途径来执行。机构改革也是一样，也是非常大的事情，每个人都很关心，每个人都很关注它，而不是没有办法。
（文章由南都公众论坛整理提供）
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