http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2013-04-23
经过多年发展演变，信访已成为纠纷解决机制的一部分。作为一种纠纷解决或者推动纠纷解决的制度，信访仍有其不足，需要改革。改革方向的关键词主要有四：事清、公正、规则、事了。
信访的功能，本来是反映人民群众的呼声和意见，是加强党和政府联系人民群众的渠道。但经过多年的发展演变，信访同时也成为了解决纠纷机制的一部分，换言之，信访已具有了纠纷解决的功能。作为一种纠纷解决或者推动纠纷解决的制度，信访仍有其不足，需要改革。改革方向的关键词主要有四：事清、公正、规则、事了。
事要清
解决好信访诉求，前提是要把信访事项的来龙去脉和处理经过搞清楚。没有事实基础，只讲解决诉求，会偏离法制轨道，诉求的处理也不会正确合理。在信访实践中，信访人提供的事实情况因为种种原因，不一定实事求是；而职责部门的回复、答复等也未必就真实和全面。参与过信访工作实践的人，大多有这样的经历：一开始接触信访件和信访人时，听其陈述和阅其信访件，感觉信访人是受了委屈、损害，应当为其伸张正义。但接下来再看责任部门的答复，或者听取责任部门的解释，又感觉信访人所述事实不全面，甚至不真实，其诉求也不合理，常有无理取闹之嫌。
笔者对2012年6月、7月、8月三个月共计26天的全国信访件进行了抽样调查，查阅了4201封信访件，发现在这4201封信访件中，有关责任部门对信访有处理结果并上报的只有588件，占14%，没有上报处理结果的有3613件，占86%。在有信访处理结果并上报的588封信访件中，责任部门处理结果认为信访反映是事实、诉求合理或有合理性的有132件，占处理结果总数的22.4%，处理结果认为信访反映不实、诉求不合理的有419件，占71.2%，另有37封属于转送有关部门、按有关规定办理等只有程序结果的，占6.29%。由此可见，即便是在为数不多的有处理结果并上报的信访件中，认定信访反映不实、诉求不合理的也超过了七成，属大多数。面对这种“各执一词”的局面，目前的信访并不能保证可以查清事实，这正是问题所在。所以笔者认为，首先是要建立一套查清客观事实的工作机制，为信访事要解决奠定坚实的基础。不能只要结果，不要事实。
断要公
我们知道，信访部门本身并不解决纠纷，而是推动责任部门解决纠纷。从这个意义上讲，信访部门既不是责任部门，也不是当事人之一，属于督促、检查、监督的部门。这个体制使信访部门与纠纷本案之间没有利害关系，有起码的独立性和公正性。但是，信访部门推动谁去解决纠纷呢？简单的回答就是责任部门。那么这个责任部门又是谁呢？按照属地管辖原则，大多是最基层的党政部门，如街道办事处、乡镇党政部门、县区党委政府及其部门等。由这些所谓的“一线”的责任部门负责处理信访事项、解决纠纷。如果对此信访处理不服，再由上一级的党政政府部门审核处理，实行“三级终结制”。
这个体制有其先天的缺陷，那就是缺乏最起码的形式公正。公正至少有两个核心内容：一是与己无涉，二是公开透明。人类政治文明和法治文明的谚语说：任何人不能成为自己案件的法官。讲的就是公正的第一个核心内容。而在信访实践中，所谓信访责任部门实际上大多是信访事项当初的主事部门，或者是参与过相关决策的部门。也就是说，责任部门多为信访案件的当事人之一。很多信访案件，当初就是这个所谓的责任部门作出的决定，信访人因为对该决定不服，才采取信访形式。结果，绕了一个大圈又回到了既是责任部门又是当事人的部门手中。“法官”和“当事人”集于一身，缺乏起码的形式公正。从一些进京“告御状”的事例看，信访人根本就不相信原处理部门再来处理信访事项，也说明了这一点。
公开透明的处理过程，这是平等程序所生之威。就信访工作而言，如果仅有权力之威而没有公理之威和程序之威，只有“压服”的表面，而不能产生“愿服”的结果，最终还是压而不服。古语说：公生明，廉生威。没有公正公开，没有廉洁无私，就不能让人心服口服，不能做到事要解决。所以，强化和健全信访工作的公开处理机制，让公众有序参与信访诉求的处理，是完善信访制度的一项重要内容。那种把信访工作神秘化、个案化，对信访事项的处理搞“背对背”的做法，既有悖于法律和政策要求，也不符合事要解决的原则。
行要规
处理信访诉求的过程和结果，都应当遵守规则，没有持之以恒的规则，就事论事，就只能是“摁下葫芦起来瓢”，没完没了。所谓规则，无非有三：一是法律，二是政策，三是公理。有法律规定的，应按法律规定办理；有政策规定的，应按政策规定办理；法律和政策不足的，应按公平合理的规则处理。当然，规则不仅仅是针对信访人的，也同样是针对职责部门。没有规矩，不成方圆，依规则处理诉求，才能够真正解决问题，才能够做到长治久安。
当前处理信访事项中有一种做法，只强调结果，不讲究规则。似乎所有纠纷和问题都可以通过没有原则和底线的“协商”来化解。笔者认为，此做法无异于饮鸩止渴，属于既不讲法治，也不讲政治。法治，就是要讲规则，讲制度。人在制度之下而不是在制度之上，权力在制度之中而不是在制度之外。破坏制度，破坏规则，就是破坏法治。党的十八大报告强调依法化解纠纷，只讲化解，不讲依法，不是讲政治的表现。
诉要决
信访人提出的诉求，可能合法合理，也可能不合法不合理，甚至是无理要求、“漫天要价”。对于信访诉求，职责部门依法依责都应当予以解决。总的来讲，对信访人提出的合法合理的诉求，应当满足；对信访人提出的不合法不合理的诉求，应当驳回。从信访实践看，所谓诉要决，主要有五个方面要求。
其一，缺要补。有些信访事项，当初的处理就是有缺陷、有疏漏的。对于这些存有缺陷、疏漏的事项，应当进行合理弥补，做到事要解决。
其二，违要纠。对于违反法律和政策的做法、处理，应当予以纠正，维护信访人的合法权益。
其三，惰要督。一些信访事项之所以长期得不到解决，其中一个重要原因，是职责部门不作为。他们对信访人的诉求，置之不理、我行我素，或者是假作为、弱作为，敷衍了事。这类信访事项的处理，应当采取有效措施，督促当地政府部门切实履行职责，真正解决信访人所反映的问题。就当前信访工作实践看，重要的是要建立有效的监督督促工作机制和权力手段，而不能只是满足于程序上“收收发发”。
其四，难要救。信访当中的一些诉求，不一定都是法律政策等方面的问题，有些就是信访人当前生活生产的实际困难。对于这类信访事项，应当利用各种形式和途径解决其生活生产困难，逐步和长久地提高其生活标准。救助生活困难群众，始终是我们不应忽略的原则。
其五，无要止。对于那些不合法不合理而且已经依法处理终结的信访诉求，不能无原则地迁就，而应当在程序和实体上予以终止。所谓程序上终止，就是不再受理和处理这类信访诉求。所谓实体上终止，就是不能再推翻依法已终结的信访结论。这也是了结信访事项的一项要求，应当属于事要解决的应有之义。
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