http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2014-08-25
建立国有资产负债表报告审查制度
文/新浪财经专栏作家 王永利
由于长期缺乏总体的国有资产负债表报告和审查体系，缺乏有效的管理和监督，国有资产负债的法律确认、核算基础非常薄弱，难以有效规范和推动政府职能转变，容易为公有制经济乃至整个国家经济带来严重问题。
我国早已确立了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济的基本经济制度，但迄今为止，我国并没有建立起一套反映国有资产负债总量和结构变化的资产负债表报告和审查制度，各级人民代表大会每年也只是对年度财政收支预算及其执行情况听取报告、进行审查。
这使得作为经济主体的、主要由政府支配的公有制经济的运行，特别是国有资产负债的总量和结构变化难以得到人民代表大会的有效监督，难以保证公有制经济的有效运行和国有资产负债的有效管理，难以有效规范和推动政府职能转变，容易为公有制经济乃至整个国家经济带来严重问题。
建立和完善国有资产负债表报告和审查制度是落实基本经济制度的重要保障
在财产所有权和经营权分离(代理人制度)的情况下，为加强对财产以及相应的权利、责任的管理和监督，有效处理相关各方的利益关系，所有经济主体的资产负债乃至收支损益、现金流量等情况，都需要按照公认的会计核算和报告原则进行反映和向有关方面报告，接受审查和监督。
在我国基本经济制度从改革开放前的“高度公有、高度计划、平均分配”的体制，转向以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制，并且公有制(主要是国有)经济基本上都是由各级政府牵头负责经营管理，而不是由国家公民直接经营管理，同样存在所有权与经营权分离(代理人制度)的情况下，同样应该建立国有资产负债表等核算和报告体系，并接受人民代表大会的审查和监督。
缺乏国有资产负债等的核算和报告体系，整个国有资产负债的总量及其在整个国家经济总量中的比重和分布都没有数字反映，公有制经济的法律确权就可能严重缺位，政府的经济行为就可能难以有效规范，国家的法制建设和市场机制建设就难以到位，国家基本经济制度的落实就难有保障。
由于长期缺乏总体的国有资产负债表报告和审查体系，缺乏有效的管理和监督，国有资产负债的法律确认、核算基础非常薄弱，特别是行政事业单位，包括党的机构、军队等领域，资产负债的法律确认和核算报告与监督更加薄弱，国家的资产负债家底不清、监管不严，这也成为国有资产大量流失、严重的贪污腐败频频发生、市场经济秩序受到严重扰乱的重要原因。
建立国有资产负债表报告和审查制度的基本构想
首先，要对公有制经济的资产、负债进行普查和法律确认。公有制经济包括国家所有制和集体所有制经济，每类所有制经济又是由其资产、负债及其变动行为构成的。其中，国有资产、负债又可划分为已通过交易、以货币计价、存在可查记录的资产、负债；没有通过交易，但已有法律确认的，能够以货币计价的潜在资产、负债；存在法律保护，但没有经过交易、难于以货币计价的资产、负债；需要具备一定条件才能存在的或有资产、负债等多种形式。国有资产可能是以营利为目的的经营性资产(国有企业等经济组织占用的国有资产)，也可能是不以营利为目的的非经营性资产；有可变卖(变现)的资产，也有法律上不允许变卖的资产；国有资产可能分布在若干重要的产业、行业或其他领域(如党产、军产等)，分布在不同地区，由各级政府负责管理；等等。因此，需要国家主管部门首先确定国有资产负债的分类、分项标准，然后组织相关部门开展国有资产负债的普查、登记和法律确认工作。在我国，可以将非公有制以外的资产，包括党产、军产等，全部作为公有制经济成分进行归并和反映。
其次，要严格按照公认的会计核算和报告原则进行国有资产负债的核算和报告(这已经存在比较完善的会计核算与财务报告原则或标准，不再展开赘述)。在严格核算和认真普查的基础上，可按照各地区、各级政府、各个行业等分别编制，但最后，要按照合并报表的编制原则编制出国家级的国有资产负债表。除表内资产负债项目外，还需要对重要的表外资产负债进行反映，并要对资产、负债项目重大变动情况，以及在期限匹配、货币匹配、规模匹配等方面的情况作出必要的说明。国家审计部门要加强对国有资产负债表质量的审计。
再次，要明确国有资产负债表编报的主管部门。这应该由国家财政部门牵头，国家统计部门、审计部门和其他部门配合。
最后，要明确国有资产负债表的接收和审查主体。这应该是公有制的所有人代表、国家各级权力机关——各级人民代表大会。人大应该对国有资产负债表报告制度进行立法，明确相关要求和审查的重要内容，并带头认真履行职责。
建立国有资产负债表报告和审查制度，涉及面很广，也非常复杂，一些领域还非常敏感，是国家管理的一项非常重要的基础工作。考虑到我国20世纪80年代末期曾经成立过“国有资产管理局”，并对国有资产进行过归并，披露过国有资产的规模(包括经营性资产和非经营性资产)，积累了一定的经验，而且会计核算和财务报告准则也比较健全，现在的技术手段也更加先进，经过努力，完全可能很快建立和完善这项制度。
在建立国有资产负债表报告和审查制度后，我国就不仅有关于公共财政收支预算和执行情况的“公共收支财政体系”，而且还存在关于国有资产负债反映和监督的“国有资产财政体系”，二者相互配合、融合，将形成符合我国基本经济制度的“中国特色社会主义双重财政体系”。
以建立国有资产负债表报告和审查制度为核心推进全面经济体制改革
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。在“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”的情况下，如果国有资产负债表报告和审查制度不落实，国有经济的管理不到位，就难以建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、公平公正的现代产权制度，就难以有效规范和控制直接负责国有资产负债管理的政府(包括党和军队等)的行为，难以有效推动政府职能转变和行政体制改革，必然影响整个国家经济的有效运行，影响中国特色社会主义优越性的发挥。
其中，建立和完善国有资产负债表报告和审查制度，最重要的就是规范和约束政府行为，使政府支配的资源和承担的负债阳光化、透明化。在公有制为主体的情况下，政府(官员)掌握和支配着大量的社会资源和生产要素，政府官员可以开发和利用，却不能据为己有和遗留给子孙后代，因此，政府官员受利益最大化的驱使(包括追求政绩，如促进经济发展，保证社会就业，加大基础设施建设和城市改造等，也包括在公有资源的开发利用过程中追求个人或小集团的利益等)，就存在过度开发和利用公有资源的天然积极性，容易造成资源吃光花光，只顾眼前而不顾以后的发展。因此，在公有制为主体的情况下，中央政府控制资源开发可能是永恒的主题，而中央政府刺激经济发展则必须慎之又慎，稍不小心，就容易造成各级政府层层加码，过度开发和消耗资源，扩大投资和负债，短时间内形成发展“大跃进”，但很快就会带来经济大灾难。这在我国历史上是有过惨痛教训的。建立和完善国有资产负债表报告和审查制度，对国有资产负债(包括政府的显性和隐性债务)进行持续的反映和监督，并加强对未来发展趋势的分析预测，有利于规范政府行为，防止国有资产负债的大规模增减变动，保持其健康稳定可持续发展。
可以说，国有资产负债表报告和审查制度，涉及全面深化改革的方方面面，推动国有资产负债表报告和审查制度的建立和完善，可以起到纲举目张的作用，应该作为全面深化改革的核心和总抓手来抓。
“国有资产负债表”不同于“国家资产负债表”，国有资产负债表报告和审查制度也不同于“国有资本经营预算制度”
关于“国家资产负债表”
在借鉴国际上极少数国家官方统计部门编制和发布国家资产负债表经验的基础上，近年来，我国也掀起了一股研究和编制国家资产负债表的热潮，目前主要形成了中国社科院课题组、复旦大学研究小组、中国银行研究小组等组织，并推出了各自的研究成果。这也引起国家的高度重视，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》中明确提出，加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。目前已开始在一些地方试点编制地方的资产负债表。但仔细分析目前国家资产负债表的研究成果，其在编制方法和应用方面还存在不少值得商榷的地方。
首先是关于“国家资产负债表”的主体。严格来讲，如果国家资产负债表的主体是中国这一“主权国家”，而非“政府”或者“国有”，那么，其国内所有的部门负债都应该与对应部门的资产相互抵消，即剩下的只能是国家净资产的总额及其摆布(主要构成项目情况)。如果国家还有对境外的资产负债，则应在国内净资产的基础上，再加上境外资产负债。
目前一些“国家资产负债表”编制尝试，基本上都是直接将政府部门(中央政府、地方政府)、金融部门(中央银行、商业银行)、企业部门、居民部门以及对境外的资产负债表简单汇总，即作为国家资产负债，这会造成严重的重复计算和浮夸(特别是把中央银行、商业银行的资产负债直接加进来，由于银行的存款实际上就是其他部门的资产，银行的贷款就是其他部门的负债，这样做就几乎可能倍增资产负债规模)，是根本没有道理的。当然，如果这种汇总报表只是用于分析各部门的资产负债结构情况，应该还有意义，但这绝不是严格意义上的“国家资产负债表”，而只是一种统计分析报表。
其次，按照公认的会计核算和财务报告准则，资产负债表必须保证客观性、准确性、完整性和及时性。但按照目前一些国家资产负债表的编制尝试，由于涉及国家各个部门，数据的采集工作量非常大，特别是居民部门，普遍缺乏严格的核算数据，这使得国家资产负债表大量建立在各种假设和估计之上，其真实性、准确性令人难以置信。目前三大研究组织编制的国家资产负债表的结果就存在非常大的差异，也证明了这一点。
再次，我国目前所进行的“国家资产负债表”研究和编制尝试，经常不自觉地偷换“国家”与“政府”概念，很多问题最终还是落在“政府”的角度上进行观察和说明。而且更多的是基于金融的需要(可能是目前此项工作主要由从事金融研究的专家推动的原因)，而非国家总体的需要，因此，不仅基本上都是将分部门资产负债规模简单相加，而且更加突出金融部门资产负债情况。在经营性和非经营性资产的划分上，更注重资产的流动性，比如，将经营性企业的固定资产、存货等也划分到非经营性资产中；在资产、负债的分类中，更加关注金融(性)资产、金融(性)负债的反映，意在反映资产、负债总额中金融(性)资产、负债的比重以及净金融(性)资产的变化，进而分析全社会资产负债的流动性；在报表分析时，也更多地注重分析所谓的货币错配、期限错配、资本结构错配等，关注债务风险，试图考察表明其间资产负债的内在关系，揭示流动性危机、债务危机、金融危机等在不同部门之间的传递途径，为政府采取适当的调整政策或措施提供依据，增强预防货币危机、金融危机，维护金融稳定的能力。但实际效果有待观察，很多结论实际上不通过如此复杂的“国家资产负债表”的编制和分析同样能够获得。如果按照这种尝试进行推广，在全国范围内编制国家和地方资产负债表，有可能造成投入很大而效果不佳，成为劳民伤财的举动。
实际上，集中力量尽快建立和完善国有资产负债表，再加上现有的国家统计部门和中央银行等部门的相关报表资料分析，同样可以达到“国家资产负债表”的分析效果，而投入将大大减少，质量将大大提高。突出“国有”或“政府”的报表主体，更有利于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”。
关于国有资本经营预算
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还强调“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例”。这里的国有资本经营预算，与国有资产负债表既有密切关系，又不完全相同。国有资产负债表反映的是全部国有资产负债的总量和结构情况，而国有资本经营预算只是国家投资到营利性企业的收益和分配的预算，后者是不能替代前者的。
总之，建立和完善国有资产负债表报告和审查制度，是坚持和完善我国基本经济制度的客观需要，对全面深化改革具有十分重要的意义，需要集中力量加快推进。
(本文作者介绍：前中国银行股份有限公司执行董事)
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专家称分税制致大部分财权归中央 地方被迫卖地找钱
文章导读：6月30日召开的中共中央政治局会议确定的财税体制改革“重点推进”之一，是调整中央和地方政府间财政关系。
调整央地财政关系，使财权、事权相匹配
《中国经济周刊》 记者 刘永刚|北京报道
6月30日召开的中共中央政治局会议确定的财税体制改革“重点推进”之一，是调整中央和地方政府间财政关系。
会议指出，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。
财政部部长楼继伟对此进行解读称：建立事权和支出责任相适应的制度，是建立现代财政体制的重要方面。通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。
1994年以来，地方政府“钱少事多”
据许安拓介绍，上世纪80年代，中央和地方征税，跟农民实行联产承包责任制相似，缴够国家的，剩下的全部是地方的。这样，地方政府积极性很高，想办法把经济总量搞上去，把税基做得越大，这样征的税就越多。但这种税制使中央财政陷入尴尬，无奈之下，从1994年开始，我国开始进行分税制改革，把最要紧的、大头的税放到中央，保证中央的收入，奠定了此后中央与地方的财政关系格局。1994年分税制改革后，中央的财政收入占整个税收的比重一下子从原先的20%提高到50%以上，但所做的事并没有增加；地方只占40%多，但是该做的事并没有减少。
以2012年为例，根据提请全国人大审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》进行测算，在2012年财政总收入的“蛋糕”中，中央政府约占49%，地方政府约占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。
许安拓告诉《中国经济周刊》，分税制改革导致大部分财权在中央，地方收入相对少，但事权又落在地方。地方政府被迫采取另外的渠道找钱，一是卖地，二是向银行贷款，导致地方政府负债很高。
多位专家公开表示，地方事权压身、财权不足是我国财税体制急需解决的问题。中央和地方事权的划分不清晰，造成地方事权过多，只能靠专项转移支付来解决，这就带来了专项过多的问题，影响财政运行效率，也产生了备受诟病的“跑部钱进”。
财权与事权相匹配是关键
专家认为，具体而言，调整中央和地方政府间财政关系可分成两大块内容。
一方面，根据税制改革推进情况，进一步理顺中央和地方收入划分，就是在“财权”上“动刀”。
当然，理顺必须遵循公平、便利、效率等原则，确保中央与地方政府间财政关系的持续健康。也就是说，未来的“理顺”包含两种可能，一部分税收可能更多划给中央，而一部分税收可能更多划给地方。正如楼继伟所言，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。
另一方面，合理划分各级政府间事权与支出责任，适当强化中央的事权和支出责任，就是在“事权”上改革。
在调整中央和地方政府间财政关系的问题上，并不只是考虑将中央的财权或收入划给地方了事，还可以增加或者强化中央的事权，让其担当更多的支出责任，这既能缓解地方政府的财力不足，也能纠正一些地方处理事务的偏颇。
那么，此次改革，中央是重点收权还是放权？有业内人士指出，若调整中央和地方在财权和事权上的分配，如果大幅度降低国税比重，由于中央财政转移支付压力较大，同时可能面临赤字风险，因此操作起来难度较大。现阶段可以考虑增加中央支出，明确公共服务归中央、民生保障归地方、投资归市场，降低地方财政支出压力，以实现财权与事权相匹配。
中山大学岭南学院经济系主任徐现祥认为，中央财政应提供更多公共服务，比如基础教育，一般视为全国性的公共服务，如果由国家来统一提供，每个人无论到哪儿都能享受，地方政府对于外来人口的公共服务压力就没那么大了。
具体而言，根据收益范围和规模经济等因素考虑，专家建议，可将环境保护、安全生产和食品安全等事权上收至中央。随着城镇化不断推进，对农村人口市民化过程中涉及的社会保障、公共医疗和义务教育等，中央需加大财政转移支付力度，以保障实现基本公共服务均等化。在跨区域基础设施建设方面，中央财政应进一步增加投资。
也有专家认为，在具体事务上中央应充分“放权”。国家审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时则表示，应按照事务性质、供给效率、受益范围等划分中央和地方政府间的事权。要明确一个原则：凡是涉及在地方范围内、地方政府可以办到的事务，就交给地方办理，不再作为中央事权。凡是能通过分税制解决的中央和地方间财力的划分，就没有必要通过转移支付来调整。“中国是一个幅员辽阔、各地差别很大的大国，应更多强调发挥地方的积极性，中央政府各部门不应谋求更大事权、包揽过多事务。另外，凡是市场能发挥好调控作用的，政府就不应该伸手干涉，也不需要财政资金的投入。”董大胜说。
而关于“财权”，以财政部财政科学研究所所长贾康为代表的专家建议，在上收部分事权的同时，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。应加快构建地方税体系，赋予地方一定自主税收管理权限。其中，资源税、房产税和环境税可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。
总而言之，调整中央和地方政府间的财政关系，必须从两个方面着手，既“理顺”收入分成，也改革“事权”划分。两者并行不悖，只有在明晰事权的基础上，才能更好地明确中央和地方的支出责任；也只有合理分配两级政府收入的情况下，才能更好地确保中央与地方为公众提供良好的公共服务。这样，改革才能坚持到底、落实到位，“钱”与“事”更加合理匹配。
增加一般性转移支付规模和比例
一位县级预算部门官员曾对《中国经济周刊》表示，现在国家的财政状况是，中央财政好于省，省好于市，市好于县，县乡财政最困难。中央财政集中大量财力，然后对地方转移支付，尤其是专项转移支付，是“跑部钱进”的根源。
转移支付是指中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间的收入转移。对于地域广阔、地区间自然差异大、经济发展不平衡的国家或者地方政府来说，要使各地民众获得的公共服务相对均等，就需要上级政府集中一部分资金，转移支付给基本公共服务水平无法得到保障的地方。正因为如此，财政转移支付往往与各级政府之间的事权划分和收入划分紧密相连。
一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。专项转移支付是指上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出，下级政府应当按照上级政府规定的用途使用资金，也就是通常意义上的“专款”。
多名专家向《中国经济周刊》表示，目前应该把转移支付作为完善央地财政关系的突破口，在税收制度没有完备之前，要进一步改革转移支付，形成以一般性转移支付为主体，专项转移支付为辅助的结构。完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，压缩专项转移支付的范围和规模，形成结构完备的转移支付格局。
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发改委借助“外脑”开门研究改革 意见带“火药味”
央广网北京8月25日消息(记者宁静)8月22日，国家发展改革委组织召开课题遴选评审会，中央党校经济学部、国家发展改革委经济研究所、重庆文理学院3家单位，就拟承担的重大改革课题“形成参与国际宏观经济政策协调新机制问题研究”介绍研究设想和改革思路，并对尚在起草阶段的相关改革方案提出了意见。
此次评审会，是国家发展改革委借助“外脑”开门搞改革的一次重要尝试，也是对重大改革课题研究组织方式的一个重大创新。会上，有关方面的专家不仅从自身角度提出了经过反复论证的研究设想，还对国家发展改革委草拟的相关改革方案提出了意见，有的意见还带有“火药味”。专家之间观点碰撞、火花频现。
据了解，“形成参与国际宏观经济政策协调新机制问题研究”是国家发展改革委今年公开遴选研究机构的8个重大改革课题之一。近日，还将就其他7个重大改革课题，陆续组织召开课题遴选评审会。
据介绍，国家发展改革委就若干重大改革课题面向社会公开遴选研究机构，是落实党的十八届三中全会提出的“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性”要求的一项重要举措。纳入此次公开遴选的课题，都是三中全会《决定》提出的重大改革命题，具有基础性、全局性、前瞻性。吸收社会力量为改革献计献策，有利于发扬民主，集中各方智慧，使改革方案、改革措施更接“地气”；有利于增强课题研究的针对性，切实服务于改革目标；有利于营造良好的改革氛围，凝聚全社会参与改革、支持改革、推动改革的合力。
6月10日，国家发展改革委门户网站发布公告，公布了拟公开遴选研究机构的8个研究题目，包括：“要素资源市场化配置研究”、“坚持和完善基本经济制度研究”、“完善产权保护制度研究”、“在国有企业发展混合所有制经济研究”、“深化投融资体制改革问题研究”、“实行市场准入负面清单管理方式研究”、“加强生态文明建设的重大问题和制度机制研究”、“形成参与国际宏观经济政策协调新机制问题研究”。公告称，大专院校、科研院所、大型企业、行业协会、国际组织，以及其他符合条件的机构或组织，均可提出申请。公告发布后，社会反响热烈，共有45家单位按时递交了课题申请书。其中，“在国有企业发展混合所有制经济研究”和“加强生态文明建设的重大问题和制度机制研究”两个课题，均有10多家单位申报。
为合理确定最终承担研究任务的单位，国家发展改革委对此次课题研究提出了“直击改革最终成果”的要求，按照“研究报告与预期改革成果相契合”的思路，对课题组织方式进行了开创性的探索。一方面，选题都是近中期要完成的改革任务，要求申报单位聚焦这些任务提出研究框架和理论依据；另一方面，直接请申报单位就有关改革草案提意见、挑毛病、摆依据，并且对后续研究提出了以改革方案为最终指向的要求。来自中央党校经济学部的陈启清同志说，参加这次评审会，不仅感受到国家发展改革委务实的作风和开门搞研究的诚意，对自己也是一个不小的“考试”，会上要回答提问，没有事先认真准备、深入研究可不行。“而且，通过参加评审会，我们也可以直接了解政策制定者的意图”，来自重庆文理学院的张安律同志说。
这种确定课题承担单位的新方式，解决了以往课题研究在一定程度上存在的理论研究与实际应用脱节、前期海选“招标”与后期实际研究不匹配的问题，研究任务指向明确，机构遴选方式新颖。
在判断标准上，这次评审会不仅从理论价值的角度对各单位提出的研究框架作了比较，更重要的是聚焦应用价值，对各单位提出的改革思路与预期改革成果的吻合度作出了评价。遴选过程公开透明，通过同台竞技，使参与者的重视程度明显提高，避免了“认认真真走过场”的现象，中标与否都能让大家心服口服。
“我们做这种尝试，在最初的遴选阶段就可以提前听到各方面意见，而不是等到课题研究成果出来后再吸收相关建议，可以使改革决策更科学，研究报告与改革方案也能够同步完善”，会议主持人告诉记者。
记者注意到，今年以来，一些部门也通过公开招标、遴选的方式，选择合适的社会机构开展政策理论研究。国家发展改革委这种开门研究改革的方式，为今后决策者借助“外脑”搞研究提供了有益的借鉴。
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