据新华社电　中国政府网29日播发了《国务院办公厅关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，提出加强和规范各地政府驻北京办事机构的管理。

　　意见指出，加强和规范工作的总体要求是进一步规范驻京办事机构设置，加强监督管理，降低行政成本；把驻京办事机构建设成为密切联系群众、清正廉洁、务实为民的服务窗口。

　　意见明确，认真清理现有驻京办事机构，要求妥善做好撤销驻京办事机构的工作。对撤销的驻京办事机构的工作人员要做好思想政治工作，妥善进行安置。

　　意见还指出，除按规定保留的驻京办事机构外，地方各级政府及其部门不得以任何名义和任何形式在北京设立新的办事机构，或者派驻人员以驻京办事机构名义开展活动。地方各级机构编制管理和财政部门不得为违规设立的驻京办事机构审批编制、核拨经费。

　　专家点评

　　驻京办职能：转向更多为民服务

　　本报讯 (驻京记者彭美)国管局有关负责人表示，此后驻京办将承担5大职能：承担派出地党委、政府委托的工作，为本地区经济社会发展服务；承办中央和国家机关有关部门交办事项；配合北京市做好维护首都稳定的有关工作；为本地区基层组织、社会组织和群众在京活动提供相关服务；协助流入地党组织做好本地区在京流动党员的教育管理服务工作。

　　之前“跑部钱进”今后为民服务

　　在此之前，驻京办作为各地政府派出机构，主要职能是招商引资、跑部委、要项目、收集信息，接待地方来京办事的领导及有关工作人员、以及维护首都稳定。

　　国家行政学院教授汪玉凯昨日对南都说，这是官方首次将驻京办职能增加了要为本地群众服务，意味着驻京办的职能将发生转变，不再仅仅为官服务，而是为官、为民两者服务。

　　各省市驻京维稳人员或将增加

　　根据国管局的统计数据，目前县级政府驻京办有436家，地方政府职能部门驻京办146家，都在必须撤销之列。这批驻京办撤销后，他们的职能如何分担？接待上访人员的工作是否会转嫁至市级政府和省级政府驻京办？

　　某省信访局人士昨晚向南都记者说，因各地驻京办的人员编制不多，县级政府驻京办最多2-3个人，他们承担的维稳工作并不多。

　　按照信访流程，目前全国各省信访局在北京都设有“驻京信访工作组”，由各地市轮流派人驻京工作。一旦有人非正常上访，就由驻京信访工作组联系上访人员所属地的驻京办。驻京办人员再通知本地政府派人来京接待。因此，县级驻京办大多只起到联络、沟通信息的作用。

　　不过也有地方驻京办官员昨晚对南都说，目前，国家信访局每个月都会将全国非正常上访的人数、次数全国排名通报至各省省长，无形中增加了每省行政首长信访考核的压力。只要这种考核机制不变，驻京办承担维稳的职能就不会改变。县级驻京办撤销后，它原本的职能将相应转至市级政府驻京办和省级政府驻京办。这样，各省和各地市驻京维稳人员规模更加庞大。

　　建议中央在地方多设办事机构

　　中国人民大学公共政策与公共安全研究所教授毛寿龙认为，驻京办的腐败只是一个信号或风向标，只是点明了哪里有腐败的土壤。所以，关键问题不在于撤销驻京办，还是要解决地方游说中央的问题，或者说如何让地方的利益在中央得到表达，如何让中央的钱更公平、公正地分到地方。

　　毛寿龙称，他希望今后中央多在地方设办事机构。中央的事情，中央来办。美国联邦政府在全国各地都有办事机构。这样有利于民情上达。事实上，我们的中央政府到地方接访、国家统计局统一协调各地的统计调查队，都是一个好办法。

　　洪振快

　　驻京办目前普遍被认为是一种坏制度。驻京办种种不堪情状,如“跑部钱进”、迎来送往之类,既助长腐败,又浪费财力,确属有害无益,所以近日传出数千家驻京办将被裁撤的消息,大多数人为之鼓掌欢呼。

　　但是,如果确认驻京办是一种必须撤销的坏制度,那么现在世界各国在首都设立办事处的情况很普遍,为什么它们却不见得会有中国驻京办的一些不堪情状呢?同样在国内,全国各地办事处的设置也很普遍,但也不一定会有驻京办的种种问题。而从中国历史上看,驻京办同样也未必就是坏制度。

　　追溯驻京办的历史,论者常溯源到西汉的郡邸和国邸,即州郡和封国设在首都长安的机构。魏晋时期,出现了各郡驻京机构集中在一个区域内的“百郡邸”景象。到了中唐以后,情况发生变化,地方驻京机构改名“进奏院”,这一制度沿袭到宋代。从“进奏院”的立名来看,它的主要功能是传递文件。而魏晋时期的“百郡邸”,其职能是“通奏报,待朝宿”,即传递文件、提供食宿。

　　因此,有理由相信,作为驻京机构,从两汉到宋代,其主要职能是“通奏报”,延展职能是“待朝宿”,这在当时交通不发达的情况下,应该说是合理的制度设计。

　　明清以后,这种专设驻京机构不再存在。清代的总督、巡抚派专人到京城呈送奏折,也特派提塘官驻京负责传递公文、编发邸报等事务。提塘官在京有住处,但没有发展成具有“通奏报,待朝宿”职能的正式机构。有人认为清代各省在京城设立的会馆是驻京办,但会馆经费不是来自地方财政,而是来自民间集资,与地方政府设在京城的办事处在性质上显然是不同的。

　　同治八年(1869),由李鸿章牵头筹集28000余两白银,在北京修建了有几百间房、宏阔异常的安徽会馆。由于馆规规定,必须是有一定地位的淮军将领才能入住,所以被看成是淮军驻京办事处,但把它看作是淮军俱乐部可能更合适。

　　清代和民国时期,京城会馆遍地开花。一般都是由同乡集资置办房产,主要供同乡中来京应考和滞留京城的士子、候补官员及现任中下级京官居住。如鲁迅作品中经常出现的S会馆,原名山会邑馆,是绍兴府府城所在的山阴、会稽两县同乡捐资设立的,为两县在京人士提供食宿方便,是一种同乡互助组织,鲁迅曾在那里借住多年。

　　由此可见,历史上的驻京机构,其设置未必是不合理的。但是,设置未必不合理,不等于没有问题。这些问题,比如刺探、收集情报,行贿官员等行为,可以说与驻京机构一直如影随形。汉武帝时,淮南王刘安之女刘陵长期驻留京城,贿赂大臣,刺探情报,为刘安谋反做准备。刘陵不是驻京办人员,但所做的事淮南国邸人员也可以做。如汉昭帝时,燕国邸人员刺探到大将军霍光正在调动军队的重大情报,于是赶紧向燕王刘旦密报,刘旦遂向汉昭帝检举霍光图谋政变。

　　民国以后最著名的驻京办,大概是八路军驻重庆办事处。重庆是当时的陪都,八路军驻重庆办事处自然也可以算驻京办。八路军驻各地办事处的职能较多,包括宣传中共的抗日主张、开展统一战线工作、推动抗日救亡运动、采购与转运军需物资、接待中共过往人员、掩护中共地方组织的活动、营救被捕的共产党人和进步人士等。其中收集情报、接待人员显然是其重要功能。八路军驻重庆办事处设有秘密电台,负责与延安及各地有关电台的联系,这个活动自然少不了要刺探和收集情报；而接待的人员中,则有到重庆与蒋介石进行谈判的毛泽东。

　　解放后,在计划经济的制度框架下,各省设立驻京办,争夺本省所需的资源,这自然也少不了探信息、托关系。到了“文革”时期,便被认为“是省市区党委和政府的情报机关”,“他们到中央、国家机关到处收集情报和刺探消息”,甚至被指责“各省市区驻京办事处是搞特务活动的”,因而被撤销了。“文革”后省级驻京办恢复,而地市级、县级驻京办也随之发展起来,特别是1994年分税制改革以后,中央财权扩大,各地为了争取重大项目和更多的财政转移支付,自然加大了在京城的活动力度,“跑部钱进”等腐败现象也逐渐为社会所知。

　　但是,像“跑部钱进”之类的现象,如果将之简单地视为驻京办的罪状恐怕不太合适。在清代,实际上已经不存在像现在的驻京办这样的机构,但“跑部钱进”现象照样存在。清代的财政制度对地方财政收支管理非常严格,地方官不可能拿地方财政去设置驻京办,但地方政府向中央部门呈送“部费”却几乎是公开的,地方官员向京官送礼也极其普遍。

　　历史提供的经验是,一项制度,其实施的效果如何,不完全是制度本身的问题,还有制度运行土壤、实施机制等问题。

　　一项好的制度,可能实施起来效果不佳,甚至问题丛生。目前的驻京办问题很多,的确到了必须大力整顿的地步。但是,简单的存废不能真正解决问题,驻京办或存或废并不是很重要。重要的是,让并不坏的制度不变坏,让好的制度能够发挥好的绩效。

　　(作者为历史学者)