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http://www.sciencehuman.com   科学人  网站 2010-03-14

 

人大代表，为什么连财政预算报告都无法获得？

财政预算的功能不仅仅是给代表委员提供监督财政的机会,还能反映一国政治、经济的发展方向,是代表委员共商国是的重要根据之一。政府可以一步一步推进财政预算公开,民众有期待改革的耐心；但是如果有人以所谓技术原因故意阻碍财政预算的公布,那就是开改革的倒车。

如果一个政府的收支简单到和一个家庭的油盐酱醋一样,那么钱袋子的管理当然非常简单。但就算一个家庭花钱也得掂量着过,要是遇上哪个败家子或者购物狂主妇,“月光”也是常事；一个小家庭倒还好,一个国家要是弄到寅吃卯粮的地步,受累的就是全体民众。所以,小到一个家庭大到一个国家,要想管理得好,钱袋子的预算都不能不重视。这个道理是现代社会的一项基本常识。但在我国,财政预算公开和官员财产申报一样成了一个大难题。之所以成为一个大难题,恐怕与目前的国情分不开。

实际上,公众也没有苛刻到罔顾国情的地步。对任何进步,公众都给予了最大的掌声。去年10月,广州市政府在全国率先上网公布了114个部门的财政预算。此举因在国内首开先河而备受公众褒奖。事实证明,财政预算的阳光化有着立竿见影的效果。广州市财政预算公布之后,就有人对某幼儿园几千万的预算提出质疑。而广州这次预算公布尚且还没有披露公款招待、公车消费、公费出国等项目的明细以及个别账目,可以想象,如果真披露了,那会引起多大的震惊。所以,政府可以一步一步推进财政预算公开,因为公众对政府是有耐心的；但是如果有人以所谓技术原因故意阻碍财政预算的公布,那就是开改革的倒车。

本次全国“两会”上,委员代表们对这个问题没有放松。全国政协委员蒋洪要求会后仔细查看预算报告却被工作人员告知属于国家机密,当天需收回,也不能给记者。而全国人大常委会预算工委会主任高强针对记者提出何时公开预算报告的询问时,以等待“财政部批复”之类的话耍了太极。我们知道,政府从来不会有财政预算公开的天然激励,只有存在监督政府制约权力的代议制机构才能通过详细审议讨论迫使政府修改预算草案。换句话说,代议制机构应该在与政府的博弈中起到最重要的作用。而人民代表大会是我国最高代议制机构,也是最高权力机构,宪法已经赋予人民代表大会监督权。如果人民代表连财政预算报告都无法获得,那这样的监督能够取得效果吗?

“两会”上提供的还不是预算草案,只是预算草案报告。在这样的一个报告里面,我们可以想象,它并不可能非常细化、具体,想来这样的报告也不会被委员代表抓到多少把柄。但就算这样的报告,代表委员们也看得不知所以然。我们对一个成熟的财政预算公布机制的预期是:每一项预算项目都细化到具体的人工和资金数量。只有这样的预算草案才能方便审核方也就是人大代表相对容易地判断。同时被普遍忽视的是,财政预算的功能不仅仅是给代表委员提供监督财政的机会,还能反映一国政治、经济的发展方向,是代表委员共商国是的重要根据之一。而现在他们和媒体讨论的不是草案中有哪些合理哪些不合理,反而仍然在问为何看不懂,或者为何看不到,这样的现象只能说明预算改革还有很长的路要走。

任何改革不进则退,民众有期待改革的耐心,政府能拿出这样的魄力么?

    [南方日报] 

 

　

相关评论

如何让预算草案审议“热”起来

　　全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预算工委主任高强表示，全国人大今年强力推进预算公开，要求经过人大批准的政府预算都要公开，其中包括国务院各部门的预算。人大这种做法是民意所向。但与此形成对比的是，人大代表审议预算草案报告的积极性不高，很多预算审议报告“遭遇冷场”。

　　出现这种局面的原因很多。高强已经指出两项会议程序安排上的原因：首先，人大代表正式审查预算之前没有机会了解预算的安排情况。中国的预算编制草案是行政部门主导的，人大代表在人代会开幕之前，是无从拿到预算草案的；程序上的第二个问题是，人大会议开幕、代表拿到预算草案后，会议没有安排解释、说明程序，代表们把主要精力用于讨论其他文件。结果是，代表们用于审查预算草案的时间过少。

　　当然，预算草案审议“遇冷”，还有另外的原因：预算草案属于具有高度专业性的文本，如果不具备专业知识，就很难看得进去、看出门道，人大代表并非专职，没有时间和精力去钻研这方面工作。

　　针对预算草案审议遇冷的情形，全国人大已经在为代表有效审查预算提供一些服务和帮助，比如，今年人大常委会有关工作机构向人大代表提供了一些有关预算的参阅资料，向人大代表提供专业知识的援助。当然，全国人大还可以在这方面做得更多。比如，可以组织一个由相对独立的专家组成的“预算审议专家委员会”，人大代表如有需要可向他们咨询；另外，在人代会程序安排上也可以有所改进。比如，可以在会议召开前一周将预算草案分发给人大代表。这样，他们就可以有充分的时间阅读、审议，为会议开幕后的预算草案正式审议、讨论创造基础。

　　不过归根到底，要改变预算草案审议遇冷的尴尬，还得靠人大代表们具有“预算意识”。这种意识可分两个方面：

　　首先，要意识到审议预算草案是人大代表最重要的工作之一。《宪法》第六十二条列举全国人大的权力，第十款“预算审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，是人大影响日常政治、经济、社会的最重要的一项权力。那么，会议的程序安排和代表的工作有必要把预算置于相应的位置而展开。

　　“预算意识”的另一个含义是，人大代表需要意识到，解决民生问题只有落实到预算中才能实现。应当说，近些年来，人大代表参政议政的积极性日益高涨。但是，也要看到，有些人大代表似乎只是发表了一些意见，意识到了问题所在，却没有找到有效的解决办法。

　　解决办法是什么？就是充分运用法律赋予人大代表的立法权和审议、批准预算的权力。积极运用立法权，人大就可以解决诸多社会不公现象；充分运用预算的审议和批准权，人大就可以让很多民生问题得到解决。如涉及教育问题，那就牢牢地盯住预算草案中的教育部分。

　　可以说，预算意识是人大代表职业意识的关键所在。具有预算意识，才可算是一个称职的人大代表。

    [新京报]

改革亟需新的动力：请从政府预算开始

　　对于中国改革进程而言，现在已经进入到一个深水区，依靠改动要素市场为未来增长提供动力的想法，在各类要素的边际收益率下降面前节节败退，所以迫切需要寻找新的改革动力。也就是说光靠继续传统的增长三要素——— 资源(土地)、资本和劳动力——— 不能维持进一步可持续的增长。或者说即便能维持短期的增长，也容易造成经济结构扭曲，加重腐败和贫富差距等一系列问题，从而危害后来的增长。

　　而接下来的改革就需要调整制度，其中一个关键的制度调整是影响政府行为。过往的改革经验是在政府放权、私人部门蓬勃发展的情况下取得的。但同期政府效率改善与企业的效率改善相比，却落后很多。各地方政府尽管在招商引资或者出让土地方面有激励做得高效快捷，但由于缺乏相应的对政府各部门的协调和监督机制，行政效率改善依旧是一个老大难问题。如果能让政府部门做出改变，提高效率，对经济发展就会大有裨益。

　　如何让政府部门提高效率呢？实际上，对于普通纳税人而言，最关心的政府行为不外是政府打算做什么、正在做什么、做了什么。而国务院总理的《政府工作报告》也就是要回答纳税人的上述三问。其目的都是让纳税人了解政府行为，以进一步纳税支持政府的施政。

　　进一步问，怎样才能让这些信息广为人知，并且接受人民代表的监督呢？当然是要政府作预算报告，同时要交给人民代表大会来审议。但目前的预算混乱，人大代表无法依据原有《预算法》对政府预算进行监督。这也是2010年两会期间，《预算法》修订备受关注的原因所在。

　　根据全国人大常委会预算工作委员会主任高强透露，《预算法》修订的征求意见稿近期将广泛征求各方意见，2010年8月人大常委会将首次审议《预算法》修改情况的报告。而根据目前已经披露的信息，《预算法》修订的核心内容主要包括三个方面：第一是增强预算编制的完整性。修订后将明确提出所有的政府收入和支出都应当纳入预算。政府预算外收支将成为历史。第二，经人大批准的预算，未经法律程序不得改变，对预算调整也将作出明确规定。现行《预算法》规定的预算调整，只要是人大批准的收支平衡的预算不出现赤字，或者是批准的赤字预算不突破，就不算调整。这就导致大量预算收支的增加脱离人大监督。第三，在预算监督的内容、所承担的法律责任，以及如何对违反《预算法》行为进行处罚等方面，都将予以明确。

　　这无疑将会是重要的改进。实际上，纳税人借由代表所期待的《预算法》，就希望能起到完善预算编制，严格预算监督，改进预算管理。从而更好地了解政府行为，并对政府的预算外行为或不当的预算内行为进行监督。

　　实际上，发达国家的进步也经历了相似阶段。19世纪90年代-20世纪20年代的美国进步主义时期，美国政府的改革也始于预算改革。威廉·艾伦、亨利·布鲁埃尔和弗雷德里克·克里夫兰等人组成著名的A BC小组提供了预算改革的思想资源。他们界定了预算的意义和目标，由“纽约市政研究局”这样独立于政府的公共机构来推动，并将预算改革从纽约试点推广至整个美国。

　　中国的思想界对于预算改革的呼声由来已久。李炜光和韦森等人反复强调财税改革的关键是落实人大的监督，而人大监督之落实又在于宪政改革。纳税人对政府预算之不透明的抱怨也由来已久。可以说预算改革的思想认识和公众意识都已具备。而中国渐进式改革的成功经验也得益于试点改革。如果说思想资源和试点改革是预算改革所需要的条件，那么，中国有条件来启动预算改革，至少可以先从试点改革开始入手，或选发达地区，或选县区一级政府进行试点。

　　中国的进步有赖进一步的改革，而进一步的改革请从预算制度改革开始，用预算改革来界定政府边界，以《预算法》来磨练一个“看得见”的政府，这不仅将极大提升政府的效率，也有助于未来的经济发展。(作者系上海金融与法律研究院研究员)

    [南方都市报]

全国人大常委会委员牟新生：有干部想说真话但不敢说

    中国社会发展到新的阶段，需要新的思想解放，需要真正的内部改革，特别是推进政治体制改革。改革的核心就是公权力的法制化。首先还是加强民主，改进作风，风气变好，社会风气就会变化。——牟新生

    近日，全国政协常委张维庆发言时，对一些地方的用人不正之风、不讲真话、难听到真话的会风等问题逐一批析，见诸媒体后引发网民强烈共鸣。

    67岁的牟新生以直言而闻名。为了说真话，他付出了不少代价。到全国人大第一次发言就捅了娄子，在三鹿奶粉事件中“放炮”。

    8日，本报围绕“说真话”对其进行了专访。

    - 人物简介

    牟新生，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员。

    生于1943年12月，陕西扶西人。1998年12月任海关总署副署长。1999年2月任国家禁毒委员会副主任。2001年4月任海关总署署长。2008年3月任第十一届全国人大财政经济委员会副主任委员。

    牟新生曾参与查办“厦门远华走私案”，赖昌星曾经想要“灭了他”。

    【说真话】

    我一直比较敢讲真话

    为何真话少、官话多？中国几千年的皇权意识作怪，官本位的思想太厉害了。

    新京报：你看到张维庆委员关于“官员说真话越来越难”的言论吗，有什么感受？

    牟新生：看到了他的讲话，很赞同，很有同感。

    新京报：现在在一些地方，真话少、官话多，这是为什么？

    牟新生：我个人的看法，现在一些地方的工作作风、文风、思想作风都存在比较严重的问题。腐败问题成为社会焦点，中央反腐败的力度不断加大，但每年抓出来的省部级干部还是很多。改革开放成就很大，但社会发展不平衡，上层建筑和经济基础不协调，政治体制改革滞后，这是根本的问题。

    另一个，也是中国几千年的皇权意识作怪，官本位的思想太厉害了，一些领导干部自觉不自觉就有这样的想法。

    新京报：你当时在海关总署当署长时，敢不敢讲真话？

    牟新生：我一直比较敢讲。我补充一点，腐败问题解决不好与用人机制也有关系。我曾给组织部门提过意见，本来各项法规规章都很不错，但没有执行到位，在目前体制下，地方和单位一把手的权力高度集中，特别在用人上。我在海关10年，当一把手8年。感觉就是一把手权力太大，尤其在用人上，说一句话，别人很少敢说不。后来发现这个问题，就很注意了。

    【领导视察】

    应对领导地方有“规则”

    有的领导去视察，周围几十个人前呼后拥，大部分都是民警和干部化装的。

    新京报：一把手的话对干部选拔有多大的作用？

    牟新生：决定作用。干一把手时间长了，如果一把手有点意思，都不用直接表白，下面的人马上顺着你来，这种机制很危险。我发现这个苗头后就特别注意，后来就发现有的人不是我看到的那样，有的干部是两面人，领导面前一套，群众面前一套，群众评价和我的评价完全不一样，我就特别注意，领导人的决定起关键作用。

    这个问题不解决的话，好多问题解决不了，表现在用人上特别明显，制度是制度，说一套做一套———靠小集体定名单，靠主要领导定名单，视野不开阔。

    新京报：张维庆还讲到领导下基层视察、调研的真实性问题，你怎么看？

    牟新生：这个问题是存在的，譬如有领导下去视察，当地都预先进行了周密部署，安排得非常具体，领导人成为了一个“机器”，这是很可悲的。还有的领导去视察，周围几十个人前呼后拥，大部分都是民警和干部化装的，全是假的。这都是真实的事情。有的领导知道这个规则，所以经常搞突然袭击，但总是有限的。

   【文风】

    用一段话说一句话的事

    现在一些领导讲话、报告前半部分全是套话。“党八股”太厉害了，本来一句话说的非常明白的，一定要绕来绕去说上一段。

    新京报：文风也是社会反映强烈的问题。

    牟新生：我在文风上意见提的很尖锐，现在一些领导讲话、报告前半部分全是套话，只有后半部分有点实在的，云山雾罩的，“党八股”太厉害了，本来一句话说的非常明白的，一定要绕来绕去说上一段。现在有些领导的讲话和报告都是秘书坐在屋子里编的，总会有江郎才尽的时候。

    新京报：你当署长时，自己写讲话稿吗？

    牟新生：说实话，一般开党组会都是自己写，开全国关长会，那不是自己写，因为是总体报告，我和助手先开几个座谈会，搜集意见，研究出一个提纲，再听取司局级干部的意见，先发表意见，我口述一个提纲，秘书写完后再发回去听取意见，写完以后再发给大家讨论，修改，最后成稿。但一般的会议从来都是我自己写。

    新京报：其他领导干部的情况呢？

    牟新生：我了解到的一些领导干部还是不错的，比较务实，发言都是自己写，甚至就写在一个破的小笔记本上；有的领导虽然用准备好的发言稿，但能看得出其中有自己的东西；但是也有一些干部发言，都是事先准备好的打印稿。总的来看，估算一下，大概三分之一的领导干部坚持自己写发言稿吧。

    新京报：如何改变这种状况？

    牟新生：我赞成张维庆的建议，倡议领导干部带头说实话，说真话，只有他们带头，下面才敢说，同时要批评不讲实话的、不讲真话的现象，这个风气才能够有所改变。应该说，多数干部是想说真话的，但存在不敢说、没办法说的情况。

    【工作作风】

    加强民主，畅所欲言

    在十六届四中全会上征求意见时，我当时提意见说要认真解决一件事：让大家畅所欲言。

    新京报：你提到过有一次工作人员篡改你的发言，导致你当场撕掉简报？

    牟新生：是在一次会议上，我发言后，工作人员给我出了简报。简报上说我赞成什么，全是那些套话，都不是我说的话，而我说的话却一句没有，当时我就把简报撕了，弄的别人也挺尴尬，但我实在忍不住。我始终觉得，应该听取不同意见，不然开会干什么呢？官场不正之风的一个表现就是没有民主的气氛。现在到全国人大常委会开会的氛围我就喜欢，你讲什么，简报录什么，觉得自己的话起作用了。

    新京报：对这种风气你有什么药方？

    牟新生：首先应该是加强民主，加强作风建设，不能搞官样文章，文书就是思想的反映。在十六届四中全会上征求意见时，我当时就提意见说要认真解决好一件事情：让大家畅所欲言。现在社会环境已经大不一样了，不能还是一个封闭的系统。

    我的看法，中国社会发展到新的阶段，需要新的思想解放，需要真正的内部改革，特别是推进政治体制改革。改革的核心就是公权力的法制化。首先还是加强民主，改进作风，风气变好，社会风气就会变化。其次，政治体制改革要有新的思路，要有作为。现在经济发展得很好，社会问题更要解决好，我看现在中央已经意识到了，比如重视收入分配问题，下决心扭转收入差距。我感到很欣慰，眼下的关键是需要具体的措施去落实到位。（记者 李立强 实习生 陈伟）

    [新京报]