一个自信的政府,只有肯定批评监督的正面效应,才能保证自己少走弯路、少付出代价。要创造条件让人民监督,更要细化这些制度以实现监督的常态与简便。否则,民众或噤若寒蝉,或需要以荆轲式的大无畏精神才能成全“监督”,也就无法凸显横向监督对于政府而言绝对重要的地位。

国务院总理温家宝在作《政府工作报告》时表示,要深入推进政务公开,完善各类公开办事制度和行政复议制度,创造条件让人民批评、监督政府；同时还要充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。他的一番表态引发了各方高度关注。几乎不约而同,围绕“批评、监督政府”的话题,地方官员在接受采访时纷纷做出积极回应。比如,湖北省省长李鸿忠表示,对于该省去年发生的邓玉娇案、石首事件等负面事件,不怕媒体报道,只要报道客观、公正就好,湖北省欢迎媒体监督；而上海市市长韩正则表示,对于监督的态度是闻过则喜,欢迎尖锐的批评意见,这对政府工作是一种监督。

“创造条件让人民批评、监督政府”,对我国政治发展具有重要意义。中国的党内民主和人民民主都在稳步推进,民主必然蕴含着各种观点的交锋与争论,而争论中就会有批评。从这个角度上说,批评与监督是推进民主政治发展的一种机制。一个自信的政府,只有肯定批评监督的正面效应,才能保证自己少走弯路、少付出代价。温家宝总理“创造条件”的强硬表态,地方高官“欢迎监督”的明确回应,让我们看到了批评监督走向常态、走向简便的曙光。

但与此同时,一些官员对民众和媒体的批评监督却是毫无心理和现实准备,个别官员甚至是一副“老虎屁股摸不得”的模样。在被记者问到“您怎么看‘毒奶粉’、‘毒豇豆’等食品安全问题接连出现”时,人大代表、某地方农业部门负责人似乎恼了:“你在两会上问这个干什么?这个问题这么敏感,你问我干什么?”哈尔滨一幢老楼起火,一名自称是公安消防大队副大队长的男子上前用力将正要采访的记者向外推,并称“最讨厌的就是你们记者”。这不,监督还没正式开始,不过正要开始,“老虎屁股”就已经高高地撅起来了。

随着“创造条件让人民监督”的深入,这些个“老虎屁股”无疑是要乖乖低下去的,关键就在于如何创设这些条件。行政权力无边界的主要原因是监督的弱效,强调外在横向监督(人民监督)的重要地位,就是要让人民能持续地、简便地实现监督目的。但就整体环境而言,目前所创造的条件缺乏稳定性,它取决于创造条件的地方与人的意识与主观态度,依旧未能摆脱行政行为中的人治色彩,想创造就创造,不想创造也可以不创造,而不创造也不会在政治上有什么后果,这也是为什么一些地方官员气焰张狂的根本原因。另一方面,现在人民批评监督政府的门槛依然较高,并始终带有一定风险,除了有可能在监督举报环节个人资料被外泄引火上身之外,还常有民众、新闻从业人员顶着“涉嫌诽谤政府”的“罪名”被公然追捕或抓人,一些政府部门陷在监督与“诽谤”的纠葛中纠缠不清,动辄使用强权试图掩盖声音与不满。如此的监督环境如何能实现人民监督的强大力量、一改行政权力对监督的傲慢?

用制度管权,就是要解决权大于法、以人治取代法治的问题。要创造条件让人民监督,更要细化这些制度以实现监督的常态与简便。否则,民众或噤若寒蝉,或需要以荆轲式的大无畏精神才能成全“监督”,也就无法凸显横向监督对于政府而言绝对重要的地位。早在建国之前,毛泽东主席与民主人士黄炎培先生有过著名的“窑洞对”。毛主席自信地回答:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”不同的情景,别样的情怀,却道出了一样的衷肠。

　　全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为，报告释放出“人大加大监督力度”信号

　　昨日，全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为，开展专题询问和质询是人大对“一府两院”进行监督的“刚性规定”，工作报告中释放出“人大加大监督力度”的信号，今后对回答询问和质询对象的要求更加严格，人大的监督将会有新的进展和成效。

　　专家：全国人大无真正“质询案”

　　质询制度起源于1954年宪法中第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”当时的“质问”比“质询”更为严厉，质问对象是“一府”。

　　“文革”期间，质问制被取消。1978年宪法将“质问”改为“质询”。1982年的宪法授权全国人大及其人大常委会对“一府两院”有质询权，受质询的机关必须负责答复。

　　随后出台的《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》等法律、法规对质询对象、提案主体、形式等作出具体规定。

　　1980年9月，在五届全国人大三次会议上，北京、天津、上海等5个代表团先后向“上海宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询。时任冶金部部长唐克等人认真回答代表们的问题。这被看作是我国人大历史上第一起质询案。2000年，全国人大代表对烟台“11·24”特大海难事故质询交通部。从那以后，“质询案”再也没有在全国人大及其常委会出现过。

　　昨日，全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清在接受南方都市报记者采访时表示，从严格的意义上讲，1980年的质询案还不能算上真正的“质询案”，因为当时虽然提出质询的代表人数符合质询案的规定(即：《全国人大组织法》规定：1个代表团或者30名以上的代表可以书面提出质询案，全国人大常委会组成人员10人以上可以书面提出质询案。)但当时人代会上并没有列为议程，因此，只能被算着是“询问”。他认为，在全国人大层面上没有出现过质询案。

　　现象：地方频频上演质询案

　　而在地方人大及人大常委会，质询案不断涌现。1981年，在江苏省五届人大三次会议上，许多代表分别就财政预算、计划安排、小化肥生产、苏北灌溉总渠水质污染、改进学校教育工作和仪征化纤总厂建设等问题，向省政府有关部门提出5项质询；1989年，湖南省七届人大二次会议上，31名人大代表就省国际经济开发公司清理整顿工作向省政府及有关部门提出质询，一名副省长此后被依法罢免。

　　“质询”对于广东的人大代表来说，已经不是一个新鲜词。早在1994年11月，21名广东省人大代表就曾联名对广东省国土厅提出质询案。

　　6年后，一次火药味极浓的质询会让广东人大名声大振，轰动全国。2000年1月25日，在广东省九届人大三次会议上，应人大代表提案要求，广东省环保局就该局对四会南江工业园电镀城问题处理不当一事公开接受质询，3轮答复均未获得通过。21名代表向省人大提交议案，建议撤换王子葵省环保局副局长的职务。该事件在全国引起轰动，被看作是“广东人大现象。”

　　随后广东的十届、十一届人代会，如此火爆和尖锐的质询会没有再现，“询问”、“约见”等更温和的监督方式则被代表频频采用。全国各地的人大及其常委会也是如此。

　　一位不愿意透露姓名的专家告诉南方都市报记者，当时，许多部门对“质询”闻风丧胆，地方人大也不想将事情闹大，因此，开始变得更“温柔”。宪法将“质问”改成“质询”，本意也是将严厉程度降低一些。

　　转机：依法加强质询制度

　　程湘清告诉南方都市报记者，询问和质询不同，询问在各级人大常委会中经常出现，是一种通用形式，面对询问，有关部门一般由一般工作人员来回答代表或常委会委员的提问。而质询则对委员联名的人数、列入会议议程等都有严格的规定。

　　程湘清认为，吴邦国在报告中主要是强调按照法律规定，开展专题询问和质询。“接受询问和质询的不再是相关部门的一般工作人员，而是政府部门的主要负责人”，程湘清强调，这种监督形式带有刚性性质。“今后委员们对重大事项和涉及比较严重的问题，对被询问或被质询单位要求比较严格，对委员们的提问必须作出回答。”

　　南方都市报两会记者组 杨章怀 田霜月 实习生 刘春瑞发自北京