事业单位改革大幕拉开，而其中最为特殊的，是如何改革国务院直属和部委下属的诸多手握行政重权的事业单位——它们包括中国证监会，银监会，保监会，也包括中国地震局，甚至像住建部稽查办这样的执法部门，都属事业单位。

　　这些相当行政化的事业单位，不仅有行政许可职能，还拥有准司法权。这显然不符合事业单位的属性，已成“怪胎”。

　　根据中央指导文件，手握行政权的事业单位，要么其行政职能被剥离划归到行政部门，要么它干脆就变成一个行政机构，而事业单位的撤销与合并已然在所难免。但因为几十年积重之故，改革前进行分类就需5年。

诸多握有行政权力的部级事业单位将在5年后被明确性质：要不行政职能被剥离，要不就彻底转为行政机构。 （CFP/图）

　　庞大权力，尴尬属性

　　中国证监会并不是中国权力最大的部门，但却是中国“权力最大的事业单位”。

　　作为一个肩负证券行业的发行审查、业务审批、上市监管的实权机构，尽管承担了大量行政职能，但它不是一个行政机关，而是“国务院直属正部级事业单位”，由此被外界送了上述称呼。

　　“这不合理。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯对南方周末记者说，“因为从职能上说，事业单位就是公益性的，不该具有行政职能。”但中国却有大量像证监会这样有行政职能的事业单位，有的还涉足经营，成了“中国特色”。

　　现在，局面就要改变，虽然改革时间将会长一些。

　　此前的3月23日，《中共中央、国务院关于推进事业单位改革的指导意见》下发，涉及到126万事业单位的改革大幕已经拉开，而完成时间预期是2020年。类似中国证监会这样的事业单位手握行政重权的问题，亦将被期待解决。

　　不过改革显然将颇为复杂。

　　实际上，就在2011年2月，中国证监会再次放权，将五大项行政许可事项授权派出机构审核。“初衷虽好，但法理难圆。”北京华一律师事务所律师李会清说。

　　虽然中国证监会的身份一直备受诟病，但行政许可法还是赋予其行政职能。该法规定：行使行政许可的应该是行政机关和“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。

　　身为事业单位的中国证监会属于后者，但依据法律，这类组织应当以自己的名义实施行政许可，无权再行委托、授权，行政机关则无此限制。“因此，它是不能授权给派出机构的。”李会清说。

　　实际上中国证监会自2004年7月向派出机构下发了《关于做好下放派出机构行政许可项目实施工作的通知》后，已多次向下委托、授权。

　　这个“怪胎”的机构不仅有行政许可职能，还拥有准司法权，可以查封、冻结当事人的账户。此权限是2005年修改证券法时赋予的，当时就引来了一批学者的反对。最终结果是仍旧通过了这一条款，但限定了更严格的执行程序。

　　在汪玉凯看来，“正部级事业单位”中国证监会的身份是尴尬的，但有“部级”尴尬的并非仅此一家。

　　同样突出的还有两个副部级单位：中国地震局、中国气象局。它们的名称看似是政府机构，但实际上却是不折不扣的事业单位，但具有行政职能。

　　比如这几年广受关注的中国地震局，是“经国务院授权承担《中华人民共和国防震减灾法》赋予的行政执法职责”，其组成部门也都是诸如“政策法规司”这样的称谓，并拥有大量的行政审批权力。

　　上述事业单位都是国务院直属的事业单位，国务院直属的有14个正部级或副部级事业单位，除了上述三个机构，还有中国银监会、中国保监会、国家电监会、新华社、中国科学院、中国社科院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、国家自然科学基金委等。

　　其中诸如中国银监会、中国保监会、国家电监会也具有行政职能，它们连同中国地震局等机构在这次事业单位改革中的变化，备受关注。

　　事实上，类似尴尬，各部委下属的事业单位中还有更多。

　　比如中国地质调查局，是属于国土资源部直属的副部级事业单位。而国家发改委下属的价格认证中心“行使全国价格鉴定、认证、评估的最终复核裁定职能”，它也是个事业单位；农业部草原监理中心是农业部直属正局级事业单位，但却依法承担全国草原保护的执法工作，而且负责查处破坏草原的“重大案件”。

　　类似的还有财政部投资评审中心和国土资源部土地整理中心——这两个部门在外界眼中也是权力巨大——都是事业单位。

　　甚至住建部稽查办这样一个负担整个部门执法核心职能的部门，也是事业单位——此前的2007年，为了强化执法工作，原建设部还设立了城乡规划督察员，但这却是另一个尴尬的开始，这些督察员甚至连事业编制都没有，而只是“外聘人员”。

　　“部级”难题的由来

　　南方周末采访的从事中国机构编制研究的权威专家说，现在事业单位成了“怪胎”，各类职能不分，局面越来越复杂。而归根结底，是政府一方面要不断精简机构，一方面又无法彻底精简分流，所以只能用事业单位来代替。几十年下来，积重难返。

　　虽然“事业单位”的称谓是中国特色，但其从事的功能与国外公共服务机构一样，国外也需要从事公共服务的非营利的诸如教育、卫生等机构。

　　1949年以后，政府将旧中国私营的和教会举办的医院、学校等公益机构接管，学习苏联模式让其国有化。

　　1952年政务院文件《关于全国各级人民政府、党派、团体所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》最早提出“事业单位”的概念。

　　1955年，中央决定精简机构，当年12月将各部门的附属机构划出行政编制，如幼儿园、出版社、疗养院等，实行企业化或由事业费开支。1963年有关部门正式成立事业编制处，意味事业单位开始当成独立编制被看待。

　　“到后来事业单位成了一个筐，什么都往里装。”上述权威专家说，1980年代以后强调小政府，精简机构时，事业单位成了行政改革的分流渠道，在国家层面一些直属局就被改成了直属事业单位，这实际是让事业单位承担了改革成本。

　　公开资料显示，1993年，国家气象局更名为中国气象局，由国务院直属机构变为直属事业单位。1998年，国家地震局更名为中国地震局，由国务院直属局改为直属事业单位。

　　1998年，新的中国证监会、中国保监会成立，鉴于“政府要精简机构”，它们被定为事业单位，证监会为正部级，保监会为副部级。2003年，银监会成立，为正部级事业单位，保监会一并升格为正部级。事实上，其它一些国务院直属事业单位——如新华社——原来也为国务院组成部门，在1988年4月才转为事业单位。

　　早在事业单位形成规模后不久，相关改革就已开始，中国至少在1978年以后就着手进行事业单位改革。但走走停停，到今天局面依然混乱。“原因就在于未定性，就先分类。”上述权威专家说，往往先将一些单位先划成事业单位再说，不管它是什么性质的。目前的事业单位分类不是按照行政、公益、经营来归类划分，而是按照拨款方式划分，分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。

　　而“不定性”的后果就是造成很多事业单位属性不清，有的同时具有两种或三种属性。所以，最新启动的本次事业单位改革要先分类，而分类的核心就是定性。

　　既定方案明确，但分类就需5年

　　根据相关中央文件，现有的事业单位将被划分为三类，其中具有行政职能的回归行政机关，具有经营职能的转为企业，最终只保留公益性的事业单位。

　　“中国证监会的行政职能肯定要回到行政机关。”汪玉凯说，但具体如何回，还是5年以后再说的事情。根据文件，2015年之前首先要按照规定的三大类，完成对事业单位的分类，然后进入具体的操作，到2020年形成新的事业单位管理体制和运行机制。

　　南方周末记者获知，本次改革首先将会对现有事业单位进行清理规范。中国人事科学院科研处相关人员在2009年曾从学术角度对三大类统计显示，中国现有事业单位中，行政执法类的占6％－7％。

　　南方周末记者从相关途径获悉的权威消息说，本次改革中，“完全承担行政职能的事业单位”，可能会变成某个行政机关的内设部门。权威消息说，如果某个重要的事业单位，“确需单独设置行政机构”——也就是说，该事业单位变成了一个独立的行政部门——那么也要按照精简机构的原则设置。

　　涉及机构编制调整的，主要通过此前改革中调剂出来的空额逐步解决，不得突破政府机构限额和编制总额。

　　而部分承担行政职能的事业单位，改革的方向是将其行政职能剥离出来，划归有关行政机构，然后重新明确该事业单位的职责——如果重新明确后工作任务不足的要予以撤并。

　　事实上，撤销与合并是难免的，不仅仅是本身有行政权力的事业单位。按照相关文件精神，一些原承担特定任务已完成的事业单位将予以撤销，而诸如布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的部门将予以整合。

　　虽然“行政职能回归行政机关”的方向已经明确，但怎么回归需进一步细化，而各被涉及到的“权力事业单位”也都在等待中。

　　农业部一供职于具有执法职能事业单位的副司级官员对南方周末记者说，他本人已经传阅了中央文件，农业部目前正组织四个调研组在部内四十多个事业单位调研，“但现在还没有消息”。中国地震局和中国气象局相关人士也对南方周末记者表示，具体怎么改正在等待上面通知。

　　南方周末记者从中编办相关部门获悉，根据上述中央文件精神，中编办正在做一些细化的配套工作，但目前尚无信息可发布。

　　“行政、经营、公益三大类的划分将会面临很大的挑战。”汪玉凯说，主要是大多单位跟行政、经营、公益都沾上了其中的两项或三项，难以明确划分。比如中国气象局，本身有行政职能，其发布天气预告是公益的，但某些场合的发布又是收费的，交融在一起，成了模糊地带。

　　而中科院、中国社科院是一般事业单位，但下属的科研机构、期刊出版社有的涉足经营。

　　至于像国家行政学院和中央党校，内部教学人员属于事业编制，而行政管理人员则是“参照公务员法管理”，像这样一个单位两种体制，如何统一，都将会是很复杂的问题。

　　“不能正确分类，就不能实现下一步的有效剥离。”汪玉凯说，中央要花5年时间分类，原因可能就考虑到其难处。

　　不涉及工、青、妇等“人民团体”

　　南方周末记者获知，相关的改革指导文件没有提到各类团体性的学会、协会。汪玉凯的判断是虽然没有提及，但改革肯定要涉及，因为它们有事业单位属性，大多挂靠在部委下面。“我们应该会涉及。”中国野生动物保护协会秘书长臧春林5月6日对南方周末记者说。去年国家有关部门已就事业单位改革问题到他们单位调研，该协会秘书处是挂靠在国家林业局的一个正司局级单位，财政部分拨款，他们自己倾向是划成公益性事业单位，但目前还没有定论。

　　不过在各类社团中，还有20个左右是政治地位比较特殊的“人民团体”和“群众团体”，其中最著名的是全国总工会、共青团中央和全国妇联。其他还有诸如中国文联、中国科协、全国侨联、中国作协、中国法学会、对外友协、贸促会、中国残联、宋庆龄基金会、中国记协、全国台联、黄埔军校同学会、外交学会、中国红十字总会等。

　　新华网的介绍说，以上社会团体也使用行政编制或事业编制。它们虽然是非政府性的组织，但在很大程度上行使着部分政府职能。

　　南方周末记者获悉，相关改革文件中没有提及这些重要的“人民团体”和“群众团体”如何改革，汪玉凯认为在实际操作中也不会涉及。