http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2010-03-29
重大工程首先应是民主工程
公平正义是社会主义国家的基石，民主公开则是公平正义得以实现的基础。重大工程要成为民心工程，先得是民主工程
文/汤耀国
国家“十二五”规划编制鼓点渐紧，进军未来五年的前奏曲已然吹响。按惯例计，距两个时间之窗，即下半年的中央全会，明年春天的全国两会，分别半年、一年左右的时间里，政商等界的如潮愿景将集中喷发。何去何从，何取何舍，孰轻孰重，孰速孰缓，高层决策前的各方博弈必将激烈。
协调各方利益，正是政府的重要职责。在当今市场经济改革深化阶段，政府之手尤其是国家之手举足轻重，政府的政策导向与资源投向仍为各界共尊，仍是国之重器。纵向看，国家的资源调配能力已达至空前高度。横向比较，中国特色体制下的资源调配效率非同一般。计划，或改名后的规划，可补市场之不足，中国在这方面更被认为特具优势。兼具能力与效率双重因素，一方面固然更加展现集中力量办大事的优越性，另一方面也对民主决策、科学决策、高效决策提出了更高要求。手握重器，一发牵而全身动，不可不慎。
事实上，在计划产生的过程中，还存在另一种市场，即“意见市场”，俗云民心所向。行之有效且久远的公共决策，大都基于求解各方面利益的最大公约数。寄望少数人的贤能，有极大的不确定性风险。密室内的操作，特殊利益集团的独大，更为开放社会所不能容。史上已有经验教训。如上世纪50年代，有民主人士提出“好大喜功、急功近利”的警示，但为革命时期一路走来胜利的乐观情绪与当时的赶超心态所蔽，未能挡住“大跃进”。结果决策者的预期未达到，民众更受其苦。
大灾大难之后的大彻大悟，使得我们走上了依法治国的大道。如今，狂热般的明显错误、战略上的大方向错误毕竟不常见，也容易发现苗头，很难再犯。当前，值得警惕的主要是重大项目，特别是耗资巨大、影响深远、技术复杂的重大工程的决策。在这方面，国人熟知的两大水利枢纽工程堪为镜鉴。
黄河三门峡工程早被证明是一大沉痛失误，但上世纪50年代上马时，只有黄万里、温善章等极少数专家提出明确异议，一路畅通，匆匆上马。几年后泥沙淤积严重，防洪工程反倒引发水患。后来总结教训，有人归咎于迷信苏联专家，也有人直指决策体制本身。
长江三峡工程差不多与三门峡工程同时提议，现在也公认，如果在上世纪50年代上马，将是一场灾难。所幸当时反对者较多，身居高位的领军人物更有当面直谏的机会，所幸被“纳谏”。到80年代再度论证，则广聘专家，公诸社会，明文规定要听取不同意见，国务院审查委员会认为，“无论赞成的、疑问的或者不同意的意见……对增加论证深度、改进论证工作以及完善论证结果都起了十分积极的作用。”1992年全国人大通过兴建议案，还特别要求，“对于已经发现的问题要继续研究，妥善解决。”相比三门峡工程的教训，三峡工程在决策的民主性、科学性方面更多的是经验。
三峡工程论证跨越半个多世纪，域外还有时间更长的。如英吉利海峡隧道，从19世纪初拿破仑时代起即有呼声，但一直存在不同意见，直至上世纪八九十年代才开工、建成。中间经过大量的地质勘探、工程设计，更有复杂棘手的区域利益协调，至欧洲一体化进程加速方水到渠成。
要经过充分的酝酿、论证、协调，是重大工程决策的必备前提，之后要经过公开、公正、公平的程序批准执行。因“效率”观念的根深蒂固，以及基于任期制及考核指挥棒的政绩短期化，更须特别注意做到这一点。鉴于五年规划的时段限制，更须力避抢着搭车、勉强上马的情况。
研究论证经济技术因素主要涉及工程项目的科学性，假设立场客观、利益无涉，当前大量专家与技术官员不难膺此重任。相形之下，为协调不同利益、确保公平正义，重大工程决策的民主性更受考验，尤其是遇到利益有冲突、意见有分歧之时。而且民主性在很大程度上决定了科学性——利益之下，何患无辞？
如今重大工程方案的提议者，大都是地方政府、有关部门或大企业，影响的则是广大民众。直接如征地拆迁，间接如财政支出的挤出效应。只有进一步放开意见市场并使其产生切实作用，反映最广大人民群众根本利益的诉求才会转化为影响决策的优势。
当前听证会等民主手段更多，互联网等利益诉求渠道更畅通，“两会”等场所的意见市场也更为活跃，但利益分化、固化的趋势也在加速。特殊利益集团的利益膨胀，屡屡架空来之不易的民主决策。欲除此弊，唯有进一步厉行民主：如在最大范围听取各方意见，严格组织科学论证，进行多种方案比选后，“票决”往往比“协商”更有力，“问责”往往比“问计”更有用。推行更严格的民主程序，最好是形成法定程序，才能确保公平正义的落地，确保重大工程真正造福于民。
公平正义是社会主义国家执政合法性的基石，民主公开则是公平正义得以实现的基础。重大工程要成为民心工程，先得是民主工程。
【瞭望】
愿公平正义光辉普照
“公平正义比太阳还要有光辉”，温家宝总理的激情话语，再次有力地传递出政府解决民生难题的庄重承诺，张扬了推进社会发展转型的价值取向。
在中国经济蓬勃前进、迅速崛起的宏大图景中，吏治腐败、司法不公、分配失衡、贫富分化，也是分外鲜明的社会现象，“被边缘”、“被剥夺”、“被锁定”，也见弱势群体分外焦虑的社会心态。如何使广大民众，按照公平正义的原则，合理分享改革发展的成果，充分拥有创造财富的机会，切实保障社会参与的权利？已经提上中国转型的重要议程。
公平正义，是人类文明进步的重要基石，是社会主义制度的核心价值。它在当下的实践指向，是社会的民生进步，是公民的权益保障，是每一个人的自由全面的发展。
看民生进步。这是近年来政府施政下功夫最深、绩效最显的地方，也是社会舆论点击率最高、考问最多的话题。如果说改革之初的民生问题更多地受制于发展滞后，是如何尽快打破短缺经济的格局，今天则更多地聚焦于公平正义，是如何共同分享改革发展的成果。如城市房价狂涨、居高不下，但求一房安居，直耗尽许多家庭的几代积累。其中演变出房地产开发商、南北炒房团们一场场积累财富的盛宴，也催生了万千“蚁族”、“蜗居”平民一个个饱尝人生失败滋味的梦魇，给大众造成社会财富分配的集体恐慌。类似现象，还有居民收入差距在二元结构中越拉越大的“城乡分化”；“恶意欠薪”屡禁不绝、“血汗工厂”大行其道中愈演愈烈的“资本掠夺”；拼命挖掘“投资洼地”，不惜将宝贵资源廉价奉送给外来资本，损害子孙立足根本造成代际公平断裂的“发展赤字”……更让人迷惑的是一些舆论的辩解：“这是市场经济的正常”。须知，市场失灵，还当有政府调控和社会保护。“这是发展阶段的特征”。须知，东亚国家的高速成长历史，并未必然出现失衡的贫富分化。“这是改革深入的代价”。须知，是谁认定，改革的代价应由普通大众、弱势群体支付和承担，而改革的成果则由既得利益集团独享、通吃？
看公民权益保障。公平正义的根本，是保证不同群体都能享受相同的权利，并由法律和秩序为这种权利表达提供保障。显然，在官本位根深蒂固、潜规则风行一时、既得利益集团肆意膨胀之际，普通民众的权利保障亟待夯实。我们可以浏览一下“土地城市化”的路线图：强制征地是第一步，政府以极其低廉的价格，先将城市周边农民的土地征用过来，稍加整理开发，转手招拍挂，土地财政从中赚取巨额利润，农民也由此作出巨大牺牲；城市一味扩张，遭遇18亿亩耕地红线，于是就以“公共利益”的名义，强行大搞城市拆迁，公然漠视公民合法的财产权利，衍生了一出出居民“以死抗争”的悲剧事件；拆迁的空间毕竟有限，主政者们又有锦囊妙计，转身瞄准广大乡村，随意推行土地整理、村庄合并，以腾出土地指标，也不管农民自愿与否，不管农民的权益保障与否。城市化进程加速，还当端正方向。
看人的自由全面发展。经济学大师阿玛蒂亚·森有言，自由是发展的首要目的，同时，自由也是发展的重要手段。促进人的自由发展，就是要提升每一个人选择生活、创造财富的能力，为每一个人创造公平竞争的环境和社会流动的机会。促进人的全面发展，就是要满足人们日益增长的物质文化需求，拓展人们自我实现的广阔空间，增进人们共同拥有的尊严和幸福。对于中国最为弱势的农民群体而言，我曾讲过三句话：只有转移农民，才能富裕农民；只有组织农民，才能壮大农民；只有提升农民，才能发展农民。着眼点，正在于“人的自由全面的发展”。由此，我们要加快户籍制度改革，使进城农民更为迅捷地走进城市的发展之内、体制之内、社会之内，要加大村民自治、培育乡村合作组织力度，提高农民的组织化程度，强化农民的主体性力量，要大力提升农民的科技水平、经营素质，就地开辟更多的发展机会，而不是简单地吸引资本下乡，去替代农民经营，从而压缩、剥夺他们发展的权利和机会。
我们正处于深刻的社会转型期。社会的现实理性是发展第一，是解放生产力，发展生产力。社会的核心价值是以人为本，是以人民为本，促进广大普通民众的利益追求、权利保障和自由全面的发展。社会的转型，就是树立科学发展观，从发展本位走向民生本位，从国家本位走向公民本位，从权力本位走向权利本位。公平正义，就是我们在转型中应当始终坚守的价值取向。
重识公平正义，它不仅是政策宣示，而且是施政实践，是每一级政府决策的基点和工作的目标；它不仅是政治导向，而且是发展力量，只有追求公平正义的发展，才能极大地激发全社会的创造活力，才会更有效率，更可持续；它不仅是政府形象，而且是政治文明。渗透在社会的秩序规范中，它是一种制度平等；引领在发展的路径转换中，它是一种科学理念；落实在政党的民主建设中，它是一种执政伦理。
推进社会的公平正义，是政府应当肩起的责任，更有赖于公民的努力、改革的深化、法治的建设和文明的培育。（苏北）
【半月谈】
官僚世袭化的阴影
中国是个家族本位、人情文化的国度，官员子弟进入仕途，无论如何都会享有优待，只有国家实行严格的考试取官制度，并赋予考试优胜者以最大的荣耀，才能让官宦子弟不热衷托庇父兄的余荫。
白墙涂鸦
张鸣
中国人民大学教授
只有国家实行严格的考试取官制度，并赋予考试优胜者以最大的荣耀，才能让官宦子弟不热衷托庇父兄的余荫。
不言而喻，官员子弟做官，有着平民子弟无法企及的优势，在进入以及升迁方面，即使没有人以权谋私，也要占很多便宜。据说，平民子弟在升迁方面，到一定级别，往往会碰到玻璃天花板，但是，官员子弟这种事多半是没有的。
中国自秦汉以来，贵族制大体终结，取而代之的是官僚制。官僚制的最大特点，是通过流动性保障其效率，通过选拔机制，不断地将社会各个阶层的优秀人才，选拔到官僚体制中来，通过优秀人才的“人治”，保证帝国行政的畅通。所以，官员的选拔，成为制度的关键。
两汉实行的察举征辟制度，在开始的时候，的确大体可以保证选拔的公正，不断有优秀人才从草野选拔到朝堂，最大限度地保证了汉朝国力之强盛。但是，这种制度的选拔之权，在于高官。官越大，选拔能力就越强。对被选拔人而言，荐主是他进入仕途的关键，等于是他最大的恩人。加上后来儒学兴盛，荐主往往又是他的老师。所以，一旦被推荐的人日后也成了高官，对恩人的最大回报，也许就是把恩人的子弟也推荐上去。毕竟，中国还是一个家族本位的国度。
因此，到了东汉末年，高官的子弟恒为高官，就成为一种现象，人称门阀。接下来魏晋南北朝，官员选拔制度变为九品中正制，居然把士人的出身“家世”，作为士人等级的标准。以至于吏部选官，干脆直接看人的牒谱授官，形成了官僚世袭化。
显然，官僚制是不能世袭化的，官僚世袭化，是比贵族制还要糟的一种制度。因为贵族虽然是世袭的，但他们的子孙必须为自己的封地负责，如果不负责，封地就有可能保不住。但是，官职本身是国家的，官员世袭官阶，却不用为某个具体的职业所承担的责任义务负责，因为所谓的世袭，只是就官阶而言的，不一定会严格落实在某一个职务上。
这样一来，官僚世袭化的南北朝，就出现了官僚普遍玩忽职守的现象，任何一个衙门大一点的官，实际职务都是下属的小吏在做。因此，官僚制就丧失了原本的效率。国家孱弱，政治混乱。
官僚世袭化现象，从根本上说，跟官僚制自身的逻辑是相悖的。但是这种现象，只有实行了科举制之后，才得到遏制。毕竟，中国是个家族本位、人情文化的国度，官员子弟进入仕途，无论如何都会享有优待。只有国家实行严格的考试取官制度，并赋予考试优胜者以最大的荣耀，才能让官宦子弟不热衷托庇父兄的余荫。
其实，隋唐之后，官宦子弟也存在入仕的后门，一直都可以通过门荫进入官场。但是，由于社会上存在着这样的风气，不由科举出身，就是没本事。所以，但凡有点出息的官宦子弟，都要凭自己的本事考上去。据后人的研究，科举制实行以来，半数左右的及第者，来自平民的中小士绅阶层，余下不到一半，则来自官宦世家。按人口比例，官宦子弟考试做官的几率，其实蛮大的，但由于能保证平民子弟的出路，官僚制还是有效率的。
官员的好坏优劣，决定了国家成败兴衰，因此，必须保证不断从平民中汲取政治人才。要想保证这一点，一个严格的考试选官制度，是必须的。否则，有考试，有推荐，还有暗中盛行的买官卖官，后果不堪设想。要消除官僚世袭化的阴影，恐怕还在于让权力在阳光下运行。这样，大批底层精英才能脱颖而出，不至于长期沉积在下潦，永无出头之日，种下社会动荡的根苗。
【新京报网】