近日，北京市司法局组织律师、司法助理员、人民调解员、公证员成立法律服务团，为涉及城中村改造拆迁的朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、房山、通州、顺义、昌平等9个区的38个乡镇，50个市级挂帐督办重点村的群众解决因征地拆迁、改造施工、拆除违章建筑等引发的矛盾纠纷，其中律师约3000名。据了解，律师全面介入拆迁改造，在北京市尚属首次。

　　乍看起来，这颇像政府组织的一项大规模的法律援助。实际上，北京市司法局也是这么认定的，据北京市司法局局长于泓源介绍，上述重点村都存在城中村改造、拆迁工程、重大工程等项目，容易引发拆迁征地、土地承包、相邻关系、婚姻家庭等矛盾纠纷，成立“法律服务团”正是为了给他们提供全方位的免费法律服务。

　　然而我们细细审视，却疑窦丛生。作为保障社会贫弱者法律帮助权的特殊制度，由政府提供的法律援助对实现社会公正极为有益。虽然减免费用的主体是政府，实质仍是公众对贫弱者的一种救济，因为政府不是下金蛋的母鸡，终端的买单者依然是公众。但既然是特殊制度，那么它就有特殊的界定，并非任何人群都能享受法律援助，也不是政府想给谁就能给谁的。需要法律援助的人群，一般都具有下列特征，或者由于经济困难，或者因为年幼、年老、智力障碍，无民事行为能力或限制民事行为能力，不知如何维护自己的合法权益，政府为了社会正义，有必要主动地为其提供法律服务。

　　拆迁纠纷中的当事人，是否符合以上条件？答案当然是否定的。被拆迁户手执《宪法》和《物权法》文本对抗拆迁的鲜活事例说明，他们绝不是如成都某官员宣称的“法盲”，对拿起法律武器维护自己合法权益的手段并不陌生；在事关安居乐业的大问题上，也从来没有听说，某被拆迁户是由于经济困难而最后放弃了寻求法律救济。一个事实是，拆迁案件进入司法程序的也并不在少数。

　　政府部门组织庞大的律师团，为被拆迁户免费提供全方位的法律服务，也许不乏对被拆迁户施以关爱的良好动机。但这种关爱，不仅有滥花纳税人钱财的嫌疑，更重要的是，被拆迁户很可能还未必领情，因为你没有摸清其最迫切的需求，送上的是他并不需要的服务。被拆迁户亟须的不是什么法律援助，而是要求公权不要越位，法律始终在正常的轨道上运行。我们的生活中，上演着大量的不乏血腥的拆迁冲突，其中症结也并非法律援助不到位，而是有法不依，即使进入司法程序，也往往得不到公正的审判。

　　众所周知，当前的拆迁困局之所以呈现出治丝益棼的状态，要害在于政府在其中扮演的角色相当暧昧。因为政府和开发商利益链条的存在，可以说政府本系拆迁纠纷中重要的当事人之一，有些因拆迁引发的案件中，坐在被告席上的也正是政府。如果政府未能从利益格局中抽身，本是重要的利益相关者，却又组织律师团，声称要为利益相对的另一方当事人提供法律援助，这不是一件很可笑的事情吗？坦率地说，这样的法律援助面目可疑，被拆迁户的困惑难免：如此庞大的律师团，到底是来援助自己，还是准备向被拆迁户示威？

　　拆迁困局正在等待包括立法在内的破解之道。不论最后等来的是法律，还是行政法规，也不论其中细节有多大变化，包括被拆迁户在内的公众对政府的要求从来都是一以贯之：划定行政权力的边界，谨守自己的本分。如果越位，一旦引发诉讼，就应该静候法庭的审理，并严格执行判决，这才是真正的法律介入。政府出面组织律师的所谓法律援助，劳民伤财，还不好看，不要也罢。

　　越南经验告诉我们，如果规划、征地和拆迁过程看不到公民参与的影子，那么和谐社会就无从谈起了。

　　从山东枣庄吕锡珍到安徽巢湖吕二祥，从上海闵行顾凤芳到北京海淀席新柱，从内蒙古赤峰王娜到福建泉州何全通，从四川成都唐福珍到江苏东海陶兴瑶父子，全国各地层出不穷的自焚悲剧将征地拆迁的不正义不断推向风口浪尖。据4月8日《南方周末》报道，经记者多方查证，发现即使拆出人命，官员仕途也未受丝毫影响。

　　不可否认，征地拆迁引起的一系列悲剧成为了现如今“和谐社会”的最大毒瘤。究其根源，是作为利益相对方主体的被拆迁人在征地拆迁赔偿中话语权的缺失，使得其在拆迁不正义面前，只能用生命的燃烧来发出一丁点声音，希望能够捍卫自己和家人的生存和尊严。而在拆迁不正义的背后，则是征地拆迁过程中的不透明和不公正，无论是对“公共利益”界定的不透明，或是对“赔偿标准”估价的不公平。然而，正如阳光是最好的防腐剂，征地过程中正当的公众参与则是对此不透明和不公正的最好救济。

　　社会主义小老弟越南一直亦步亦趋地跟随着中国老大哥的改革步伐，从政治体制构架到社会经济制度都是如此。可以想象，在现代化的进程中，越南想来是言必称中国的。不料，回看越南，其征地赔偿机制却是走在了老大哥的前头，尤其是对于征地拆迁和赔偿中的公民参与的制度设计(征地与拆迁赔偿委员会)。然而，国内对于越南土地制度的介绍仅限于为赴越投资发展做政策咨询，而对于其征地赔偿的一系列制度设计的借鉴则是一片空白。本文根据笔者与越南司法部相关官员的访谈，简要介绍2003年越南新土地法对土地征用赔偿过程中公民参与的制度设计，希望对中国《城市征收与补偿条例》的修改完善有所裨益。

　　1975年南北越统一之后，越南自1945年独立以来的纷繁复杂的土地所有制开始归统到公有制下，土地集体化、农村合作社等进程纷纷开始。然而，由于无法释放民众生产积极性及其他种种原因，战后越南的赤贫没有因此而改善。于是，越南政府在1986年实施了“革新开放”，实施市场经济和对外开放投资策略，最终为越南带来经济腾飞。其中，1988年土地法催生了越南的“家庭联产承包责任制”，而当年的10号法令巩固了此项政策，并给予土地承包者10至15年的有保障租期和更多的自由决策权。1993年的土地法进一步深化1988年的改革，延长了各类土地的承包期限，将承包户的土地使用权以“土地使用权证(俗称小红本)”的形式制度化，并突破性地赋予了承包户五项土地权利：土地流转，土地交换，土地继承，土地出租及以土地抵押。正如学者所概括：1993年越南土地法使得越南土地以“安全、可抵押、可交易”的方式进入了市场经济领域。

　　随着市场化和城市化的推进，征地赔偿及拆迁问题渐渐浮出水面。越南政府于1994年出台第90号法令，设计了征地赔偿的价格参考指标；1998年河内市出台了第22号条例，在政府机关设立“拆迁委员会”以协助主要市政建设项目的实施；2003年的新土地法，则整合了此前一系列关于征地赔偿标准和程序的法令条例，并将被征收人的获取赔偿权第一次以制度化的形式确立。相应地，中央和地方政府纷纷出台法令和条例，将此赔偿权的实施细化，尤其值得一提的是河内市2005年实施的第26号条例中对于征地拆迁和赔偿委员会(SiteC learanceandC om pensationCom m ittee)的系列规定，以下略述。

　　首先，根据2003年土地法，第181号法令(2003年土地法实施细则)，以及第197号法令(关于征地赔偿，支持和重置的细则)，土地征用以“公共利益”为界，被划分为“大型公共建设项目”和“非大型公共建设项目”，遵循类似但非一致的征地赔偿及拆迁程序。对于非大型公共建设项目，采用政府最小干预原则下的市场机制，由开发商参考政府对各类土地征用定价标准(每年1月1日更新)，与被拆迁人进行协商。若开发商与被征用地使用人达成合意，则由开发商向地方政府提交“征地拆迁与赔偿计划书”审批。对于有公共利益牵扯其中的大型公共建设项目(包括公共安全项目，公共福利项目和外商投资项目)，则采取“专项拆迁与赔偿委员会”的形式，将三方利益相对人：地方政府，开发商和被拆迁人的代表纳入到征地赔偿和拆迁的协商过程中来，并以政府为主导。以此为例，河内市26号条例中关于征地赔偿和拆迁程序中的基本步骤如下：

　　1.建设项目在政府立项后，开发商必须知会河内市征地赔偿与拆迁委员会(政府常设机构)，并向被征地所属的区政府提交征地赔偿与拆迁建议书；

　　2.区政府将对征地赔偿与拆迁建议书进行法律性审核；若审核不通过，则退回开发商修改；若审核通过，则进入步骤三；

　　3.在此地区设立专项“拆迁与赔偿委员会”，并邀请三方利益相对人代表：被征收人、开发商和政府官员参加；(非大型公共建设项目则无需设立此专项委员会，只需开发商和当地住户参考征地赔偿标准，并根据市场原则达成合意的赔偿与拆迁方案即可)

　　4.通过被征收人，开发商和政府官员三方代表共同协商，提出三方合意的征地赔偿与拆迁计划书；

　　5.由开发商将此征地赔偿与拆迁计划书提交区政府审批；若区政府不批准，则退回专项“拆迁与赔偿委员会”，交由三方继续协商；若区政府批准，则进入最后步骤；

　　6.实施征地赔偿与拆迁计划书，包括向被征地人支付赔偿费，提供被拆迁人重置场所，以及达成其他计划书议定事项。

　　“公用”征地和“私用”土地交易是城市化不可避免的环节“私用”土地交易应遵循市场原则，而“公用”征地中，其前置条件和后续补偿应是征地拆迁的核心环节。越南2003年土地法和相关法令条例的设立旨在将“公用”土地征收过程透明化，而对于非“公用”土地使用权转让则交由市场，政府干预最小化。河内市在大型公共建设项目中设立拆迁与赔偿委员会，赋予了作为主要利益相对人的被征收人话语权，并将三方利益相对人的合意提到了关键的位置。尽管由于权力下放和法治欠缺，此项法律制度在地方征地实践中存在瑕疵，然而在制度设计层面依然值得借鉴。

　　和越南相比，中国拆迁悲剧的根源在于整个城市规划和拆迁决策过程。诚然，在城市规划和拆迁决策过程，合理的公众参与是文明征地、公正赔偿、有序拆迁的基本保障。正当的参与和表意渠道的堵塞或是缺失，难免导致公众采用极端的手段来表达自己。当然，即便有了公众参与，也必须防止多数人的暴政，不能因为多数同意就动手强拆，司法的公正必须是最后的保障。但是越南经验告诉我们，如果规划、征地和拆迁过程看不到公民参与的影子，那么和谐社会就无从谈起了。

　　◎ 钱竞 旅加学者