日前，向全国人大递交关于审查《城市房屋拆迁管理条例》申请的王锡锌、姜明安等五位学者，对相关立法进程很不满意，认为《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》公开近一年，却始终没个说法，这不符合“开门立法”的精神。

如果仅从形式上看，该征求意见稿也走了开门立法的程序：有公开公布的征求意见稿，也组织了学者研究、讨论、提意见，国务院法制办和全国人大法工委也组织了相关座谈。问题在于，“开门立法”不是光把门打开就行了的。

既然是开门立法，首先就应在公布征求意见稿的同时，公布流程和时间表，什么时段供研究，什么时段开放信息反馈，接受书面意见，组织几次座谈会、研讨会，什么时候公示和讨论期截止，进入审议和立法阶段，都应向社会和公众作明确交代。不仅如此，搜集到的意见、建议都有哪些，座谈会、讨论会的内容和成果是什么，哪些意见、建议被吸收到法案修改稿中，对社会、舆论和公众关心的要点、热点，新法案将遵循怎样的处理原则等，都应当在开门立法中一一落实、体现。

如果只是象征性地“把门儿开开”，却缺少这一系列的配套措施，开门立法、全社会参政议政就缺乏实际意义，看起来是“开门”了，实际上谁也不知道新法规、新条例究竟是集合众智而成，还是仍然“打闷包”；当然也不知道新法规、新条例什么时候通过，什么时候生效，也不知道哪些意见、建议被采纳，为什么被采纳。

尽管起步较晚，但截至目前，我国已有十多部法规草案事先向社会全文公布，并公开征求意见，算是为开门立法开了个头，其中一些法律、法规，也确实通过这种形式，得以充实、完善，取得了良好效果。老参少决，与众谋事，原本就是减少失算概率、增加法规适应性、准确性的根本办法，大量的社会意见和无拘束的座谈、讨论，更可以将草案磨合得更完善，从而提高法律、法规的质量。

像《国有土地上房屋征收与补偿条例》这样的法案，攸关公众切身利益，又直接关乎社会稳定和民生，原本就应该更多、更充分地征求社会、公众的意见，让公众直接参与到这一和自身利益息息相关的法案的讨论、完善中，惟如此，日后出台的法案才能真正规范拆迁行为，保护公众利益，而不至于隔靴搔痒，迂而不当，更不至于成为变相的“拆迁保护法”，反过来为既得利益者的野蛮拆迁背书。

这一新的条例涉及多方利益，推进立法的过程想必会遇到许多阻力，如果能切实做到真正的开门立法，一来可以让社会、公众献计献策，并利用公众和舆论施加影响；二来也能避免公众误会，获得更多的体谅。何乐而不为？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》是十分重要的法规，早一天出台，因野蛮拆迁而造成的悲剧，或许就能少发生几起。在这个背景下，就更应围绕该条例草案的讨论、修改、通过，切切实实做到真正的高效率、高质量的开门立法。

　　国土部11日召开会议称，将立即着手修改农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点相关文件，将维护农民合法权益放在首位。此前，国务院常务会议称，近年来，一些地方出现违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益等问题。中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析说，在土地整治过程中，采取强拆的措施，强制农民上楼是要禁止的。另外，邹晓云也建议，在新的制度里，应该赋予农民否决权。“指标卖不卖农民可以否决，才能更好地维护农民权益。”

　　经过媒体首轮报道和评论后，整理农村土地过程中的重大问题开始公开化，如果任由乱象蔓延下去，圈地运动将对农村和农民造成无法预计的损害。作为直接出台土地整理政策依据的国土部，以及对中央和地方政府的土地行为负有督察之责的国务院，都能够以积极的姿态面对圈地运动，并且释放出信号，有意在政策源头上加以整饬，这都是比较好的转变，需要更进一步采取实质举措。

　　目前正在全国24个省市区展开的圈地运动，基本上都是静悄悄进行，农民猝不及防，这也在很大程度上降低了民众对这个严重问题的警觉。包括本次社论在内，本报已经发表了三篇社论和若干专论论述这个问题，今天出版的《南方评论》周刊也有专门的深度述评涉及圈地运动。若论召集舆论，强化对这个土地新威胁的理解，还需要更多的文章，尤其是需要最多数的大众，合力促成对圈地运动的正确取态。

　　通过整理农村土地来改善农村和农民境况，这是国土部下达的城乡建设用地增减挂钩办法的理由之一。可是在地方政府的实际操作中，过度征用土地的情况非常普遍，甚至于大规模地强制收回农民宅基地，美其名曰“上楼运动”。这这个过程中，政策成了支撑土地财政畸形扩张的有利工具，成千上万的村庄被合并，农村的面貌发生了令人心痛的改变，屡有不堪的情况出现。

　　这项直接催发了圈地运动的土地试点政策还在朝向失控的方向发展。除去现有的24个试点省市区，剩余省市要求加入试点的呼声很高。而且，现在的土地增减挂钩指标开始由省里审核，这加重了政策被滥用的无序局面。试点市经常擅自扩大土地指标，比如河北就曾超标数十倍。不良政策衍生非法交易行为，如市际间交换土地指标，变相地加重圈地运动的危害程度。

　　圈地运动的危险不必多言。眼下需要紧急展开的工作是，国土局和中央政府要迅速审查试点政策的漏洞，实事求是地督察地方政府，严肃认真地处理好已经出现的问题。为圈地运动提供合法性的试点政策，已经在大部分国土上实行了四年之久。残酷的事实证明，这项试验性的公共政策有着被权力绑架的根本缺陷。在政策发育为一种稳定的既得利益来源之前，政策的结果与目的已背离得太远，对农民权益及农村未来带来不可弥补的危害，应该有勇气考虑废止它们。如果时间耽搁得越久，土地新政被扭曲就会更厉害，也会制造更多、更普遍的基层不稳定。

　　制止圈地运动，还需要舆论和大众参与。大多数人(家庭)三代以上都与农村有亲缘联系，大众应该将这轮土地政策的全部真相告诉农民。既让他们知道正常执行政策的好处，更要讲清楚违法违规动用政策的恶性。让农民有能力辨析土地执行中的陷阱，学会捍卫宪法和法律赋予的私产权和其他权力，让农民能够识别谎言，反制政策变形。这一方面的不足还很让人担心，需要大众努力。

　　反对圈地运动，促成土地权益的觉醒，就要仔细辨析宏观上发展经济、中观上建设新农村、微观上改善农民生活等口号的真实意图，祛除蒙蔽人心、打着政策旗号圈地的不端行为。这样做，不止因为圈地运动会彻底改变农村生态和乡土文化，也不仅在于审美意义上，还在于它会非法动摇所有人利益。农村和城市并没有截然分野，农村农民的损失未尝不会演变为城市市民的损失。这是一个休戚相关的共同体，针对农民的利益损害已在蔓延，其他人不该袖手旁观。

　　土地违法问题涉及民生的程度很深，贵报昨日再次以社论的形式关注了该热点。笔者认为“审查政策依据”的观点非常有针对性，这点出了一个要害问题，即滥用公共政策的灵活性，但还需要进一步论述。很多官员都非常偏好公共政策，轻视基本制度的建设和维护，不为别的就为一个“活”字。政府应该是定盘的星，而在公共部门里面过度搞“活”，那不就是摆“阔”嘛。

　　学术界有一种认识，即公共政策在某种程度上高于公共管理，因为公共政策必须首先关注价值问题，而管理往往过于注重效率与效益。但公共政策的价值基础却植根于社会的基本架构，也就是说政策的灵活性受制于基本框架的约束，而过度的灵活性就有可能损害到基本框架。这一点也与新制度主义的观点一致，即基本框架(structure)决定系统运行(system )，而系统运行决定行政及经济绩效(performance)。很显然，公共政策属于系统运行的范畴，也因此过度灵活的公共政策，一定会对系统运行的稳定性产生不良影响，也必然会严重影响行政及经济绩效(管理层面)，更有可能对基本框架产生反作用。

　　家庭联产承包责任制及其后续的系列政策(如宅基地、集体共有土地等)，之所以能够成功，不仅仅因为它是一项政策，更因为它已经演变成一套行之有效、稳定运行的基本制度。最初是允许承包5年，结果农民不愿意投入生产资料；后来改为10年，又发现农民不愿意修水利工程；后再改为30年、50年，甚至更长。农村及农业的稳定发展与承包时间长短之间有着高度的正相关。学界将家庭联产承包责任制称作改革开放以来最接近“帕累托最优”的政策———既稳定获利又无人受损。很显然，这样的政策已经远远超越了以灵活性著称的公共政策，成为一项框架性的基本制度。

　　相比较而言，当前的一些公共政策，特别是涉及土地的一些政策，其产生及运行的周期过于短暂，甚至还经常出现摇摆和回潮。说得好听点，这叫充分运用了公共政策的灵活性，说得不好听一点这叫思路不清或恣意妄为。其根本原因就是某些过度灵活的公共政策逐渐脱离了基本框架。没有基本框架支撑或者说主动脱离了基本框架支撑的公共政策，可以因为惯性和执行力度而自主运行一段时间，但“徒法不足以自行”的铁律还是会将这样的政策打回原形。当然，从结果上看，这样的政策运行得越久、力度越大、绩效越辉煌，对基本制度的损害也越致命。打破基本框架来追求虚幻的绩效，就如同刨了根基来让空中楼阁建得更高，哪有不危险之理。

　　在农村土地的问题上，我们必须慎之又慎。无论效率与效益的需要多么紧迫，都不能以伤及甚至是损坏已经稳定运行了30多年的农村土地制度为代价。这样的速度与激情制造的是危情时刻，绝非明智之举。没有灵活性就难有速度，但再快的速度也必须依托稳定的轨道，否则动荡就成了常态，脱轨就成了常规。

　　□齐卫国