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民主立法与制度创新
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科学人
网站 2004-12-18
民主立法是近期内各级人大的热门话题，并且被形象地概括为开门立法，各省市均采取了一些相应的运作。比如浙江省近期规定，公民可以直接与省人大常委会法制工作委员会联系，提出立法建议；媒体还报道了一些公民建议被采纳、成为新法规的实例。民主立法的本意就是与关门立法相对立，让群众参与到立法的过程中来。只有遵循民主的立法程序制定出的法律，才能代表人民的意志和利益。这至少包括两个层面：一是直接参与立法的人民代表应当从人民中民主选举(包括自由竞选)产生，具有真正的代表性；二是采用公开征求立法建议、立法听证等其他方式，让人民群众直接参与立法，这有利于提高立法工作的透明度，使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心。
对于开门立法，向来存在一些争议。有人认为开门立法有可能否认专家的作用，其实这是误解。民主立法和开门立法与专家相结合，才能产生真正代表民意的高质量的法律。立法的民意要求高，它与科学研究和工程技术还有所不同，后者主要靠科研人员和工程师的创造发明。法律是人民普遍意志的直接体现，如果由少数人关起门来立法，其结果往往是立法者的一厢情愿，制定出的法律与时代和社会生活脱节，或者是超越人们的行为一般能够接受的程度，违背“应当意味着能够”这一根本原则。大多数人不能履行的法律或基本无法执行的法律，几乎是一纸空文。如前不久一些大城市设立的禁讨区，从执行的情况来看，几乎都失败了，因为乞讨者太容易混在行人中，很难识别和驱逐。而春节期间大城市市区禁止燃放鞭炮的立法同样遇到了严重的挑战，近年我们常听到市区轰隆隆的鞭炮声，而禁止令却并未废除。类似的情况很多，不经过在人民代表和群众中反复讨论协商而匆忙立法，只会让法律失去民意基础，也必然会危及立法机构的权威。
然而，开门立法并不排斥法律专家的知识和作用，并不是任何人任何形式的提案都可以成为法律。法律固然需要反映民意，但这种反映不是随时跟着民意走，甚至受情绪化的思潮所左右，或者是朝令夕改，不考虑程序公正和普适性。开门不等于放任自流，民主不等于广泛平庸。因此，今天的开门立法不应重蹈其覆辙，而应当真正使专家与群众相结合，程序公正与民意相结合。这就需要民主立法立足于制度创新和长期监督。
人民代表的政治和法律素质问题必然提到议事日程上来。所有法律主要靠各级人民代表来讨论和投票通过，这些代表的法律知识、政治素质和民意基础就显得至关重要。如果作为立法机构的人代会里具有法律知识和司法经验的代表比例很低，那显然与民主立法的要求不相称。至少代表应当具备一定的法律知识和政治经验。这也是现代民主和法治发达的国家，其立法机构成员中律师和法学家的比例相当高的主要原因。这就要求人民代表产生过程上的改革，不应当把代表资格当成一种政治荣誉、待遇和对个人贡献的奖赏，而应当着重考察和提高其参政议政和立法的能力上。因此，代表的提名不能仅限于少数机关，而应向社会公开，经过公开演讲、辩论和竞选产生合格的代表，供选民选择的候选人人数应当在当选代表数的两倍以上，这样选民选择的余地才大。
人代会立法过程应当透明、公开、公正，所有立法提案在付诸投票之前都要经过多次公开辩论，甚至需要明确规定几读(比如三读)程序，每读一次都要保证相应的公开辩论时间，不得随意缩短甚至取消。应当提倡人民代表公开质询的制度，对任何一项立法提案，如有必要，就可以要求有关的部长、省长、市长和其他行政官员、技术和法律专家到场接受质询，以澄清事实，消除代表们的疑问。有比较才有鉴别，有辩论才能明理。少数人关在办公室里苦思冥想的理想方案，不经过公开辩论和反复修改的考验，很难成为真正代表民意和符合法治精神的立法。
还有就是，应当允许利益团体公开向人大代表陈述自己的意见主张。既然是民主立法，就不必讳言利益团体的存在及其立法建议的正当性。过去我们的理论界总是躲躲闪闪，不敢正视利益团体问题，现在随着中国社会的多元化发展，显然是无法回避了。谁提出立法建议和提案并不重要，关键在于立法过程是否公正民主，多数议决是否真正实行。因此，应当按一定法定程序，如听证会等，允许工会、农会、环境保护团体、残疾人团体等利益团体的代表公开陈述自己的意见主张，但一切都必须透明公开，不得贿赂代表和私下交易。甚至在条件成熟时，立法的投票过程本身也应该公开，直接公布每位人民代表投的是什么票。否则，这些代表的选区选民就无法监督他们在人代会上究竟做了什么，支持还是反对了哪些立法方案。而与自己的选民脱节的代表就成了水上浮萍，没有根基，其立法行为怎么能够反映人民的愿望呢？(作者
顾肃 南京大学哲学与法学教授)
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