——保密法应与政府信息公开的立法通盘考虑

■信息公开法是保障公民宪法权利的基本法，信息公开是法治政府的常态，保密法只不过是服从于保障公民信息自由和知情权的一个具体的、只约束国家特定人员的内部规则

■如果政府可以任意将某一信息定为国家秘密，并且这种定密不受到有效的监督、救济，公众的知情权必将成为一句空话

保密法（修订草案）正在全国人大常委会的网站上公开征求意见，该法涉及到公民的信息自由权、知情权和政府信息公开等诸多公民基本权利，诸多问题需要明辨。

保密法修改应通盘考虑

保密法必须与信息公开法的立法通盘考虑，而且保密法的原则应服从于信息公开法。信息自由与公民的知情权是公民的基本宪法权利，为了保障公民的信息自由权和知情权，很多国家都制定了信息自由的有关法律。为了保障中共十六大和十七大提出的公民知情权，建设法治和透明政府，我国也在2008年颁布了信息公开条例。信息公开法本应是一部重要的基本法律，只是由于经验不够成熟才暂时作为行政法规颁布。

近年来，很多公民就信息公开向政府提出的知情诉求都遭遇了保密法的阻隔。如北大法学院三教授向北京市发改委、交通委申请，要求公开首都机场高速公路收费总数和资金流向被拒绝。甚至有的公民连自己经租房的房产信息，都被有关部门以同样理由拒绝提供。

公众期望通过修改保密法，进一步保障和扩大公民信息自由。但目前的修改草案并未改变该法一直奉行的“无事不秘密”、以保密为原则的宗旨。如果按现行修改草案通过，公民的知情权和信息公开将继续遭遇困境。

外国的一些做法可供参考。美国国会没有制定专门的保密法，但有信息自由法和阳光法案保证公民获得信息的自由。保密完全是国家机关自我约束的规则，它管不了公民和其他非政府组织。只有由总统令规定要保密的信息才能保密，其保密范围非常有限。瑞典早在1766年就制定了作为宪法文本之一的出版自由法。 1990年代又制定了表达自由法作为对出版自由法的补充。瑞典也有保密法，但该法的出发点是保护公众获得政府信息的权利，详尽规定保密信息的范围，限制行政机关在保密问题上的自由裁量权，是对出版自由与信息公开宪法制定的保障。

所以，我国保密法修改应与信息公开法的精神通盘考虑，保密法应服从于信息公开和公民知情权的原则：以政府信息公开为原则，以政府保密信息为例外。信息公开法是保障公民宪法权利的基本法，信息公开是法治政府的常态，保密法只不过是服从于保障公民信息自由和知情权的一个具体的、只约束国家特定人员的内部规则。

保密范围应大大缩小

保密法（修订草案）的保密范围过宽，不适应信息公开社会的需要。第九条关于国家秘密范围的规定，原封不动地照搬了现行保密法的第八条。还延用了过去阶级斗争年代和封闭社会的保密思想，随意定密。各国通常只会将国家重大决策、重要国防、外交可能危害国家安全等核心信息列为国家秘密。但草案第一款第四、五、六、七项规定范围过广，而且缺乏明确界定。

第四项国民经济和社会发展中的秘密事项可谓包罗万象，也与政府信息公开条例要求重点公开国民经济和社会发展相关信息明显冲突。过去，自然灾害事件和数字、公共服务产品价格涨价都被列入其中。

第七项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”更是毫无限定。这几项规定几乎涵盖了政府职能的全部范围，任何政府信息都可以纳入这几项而被定密，拒绝向公众公开。这种无所不在的保密范围使得该保密的保不准，不该保密的到处都是密，与这次保密法修改加强保密的精神背道而驰。

保密主体应准确限定

保密法修订草案第二条规定，秘密是在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。但第三条又规定：一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。这两条矛盾，至少不严谨。第二条应是保密法的法律义务主体，但第三条又把保密义务主体扩大至所有的机关和公民。

其实，保密法的主体是国家机关掌握国家秘密的工作人员。普通公民、社会组织，甚至国家机关不持有国家秘密的工作人员，都不能成为保密法的主体。他们不掌握国家秘密，没有这个权力，也就没有这个义务和责任。当然，如果他们有意窃密后泄露国家秘密，那就是另外一回事，要受到法律的惩罚。

不过，虽然保密法的主体是掌握国家秘密的国家工作人员、受委托从事涉及国家秘密活动的组织和个人（比如某公司受委托开发某种战斗机或出考题的老师），以及与国家签署保密协议的掌握国家秘密的组织和个人（如临时参加重要保密会议的专家），但普通公民、社会组织也能构成收买、窃取国家秘密罪。这是两种不同的罪行，需要做准确的区分。

缩小保密义务主体并不会纵容相关犯罪。相反有助于明确保密义务的主体，可以集中加强对负有保密主体的责任追究，不是放松而是加强保密工作。

公民个人信息应纳入保密范围

为适应新的信息化时代的需要，保密法应该规定的，也是老百姓最关心的一些重要内容却没有规定。如现在国家掌握的公民个人信息越来越多，这些信息包括公民的身份证号、通讯的各种资料信息、财产、健康等重要的个人信息。这些本来由政府和特定的公共部门掌握的信息越来越多地被盗用和滥用，对公民的稳私、财产和人身安全都构成威胁。国家机关和政府授权的特定公共服务部门负有保护公民信息秘密的义务。因此，有必要将国家掌握的公民个人信息纳入保密范围，对泄露公民稳私信息的国家机关和公职人员（及特定公共部门）也应给以一定的规制和处罚，以适应信息时代下保障公民个人信息安全和稳私的需要。

建立涉密纠纷的救济机制

最后，修改草案应建立有关定密、涉密纠纷的处理机制和救济机制。信息公开条例颁布以后，很多公民向国家机关提出查询某些信息的请求都被驳回，却没有地方去申诉。信息公开不公开完全由定密的机关说了算。如果政府可以任意将某一信息定为国家秘密，并且这种定密不受到有效的监督、救济，公众的知情权必将成为一句空话。因此必须建立有关定密、涉密纠纷的处理和救济机制，将定密、涉密纠纷与政府信息公开条例中建立政府拒绝公开信息的行政复议，特别是行政诉讼的救济相联系。如果政府将某一信息定为国家秘密，并拒绝公民针对该信息的公开申请，那么可以由行政复议机关，最后由法院对该信息秘密性进行审查并裁决，该信息如不属于国家秘密则必须公开。只有如此保密法才不会成为实施信息公开法、实现公民知情权的障碍。

（作者为中国政法大学教授）