腐败滋生根植于财政法治滞后
http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2009-11-14
腐败滋生根植于财政法治滞后
如今,我国的民法和刑法体系已蔚为大观,较为完备,但财政法治则发展得很是幼稚。中国法治最薄弱最伤心处是财政法治,翻越这座“大雪山”,法治就柳暗花明。
人民对法治现状不满意,当家做主的人民对法治总有新的希冀。法治亦被称为法律之上,含义是法律置于任何人之上,并适用于任何人。不管是管理者或被管理者,支配者或被支配者,没有人能逾越法律,免除法律义务,或有特权免予法律的适用。
法治是一般意义上的法律格言,即做出法律决定应依据已知的规则或法律,适用时不受到自由裁决的干预,这一格言旨在反对恣意统治。大多数人的观点是,“法治”概念在本质上并不回答法律是否公正的问题,而仅只是告知法律体系该如何去运作。法治是民主的必要条件,但不是充分条件。
现代国家的任务不为打仗,因而不再是军事国家；现代国家主要发展经济,所以被称为现代财政国家。国家和人民的关系,也形成为一种财政关系。我们今天依然需要国家,国家有三个功能:一是筹集资源,二是分配资源,三是制定游戏规则,告诉人民如何使用资源。现代财政国家一般建立于民主与法治的基础上,对法治的依赖比历史上任何时代都显得强烈。
在筹集资源方面,国家需要财政收入,政府财政收入的来源主要有税收、政府借债、国有资产出售、发行货币,以及公营企业生产的利润等。政府选择何种来源去获取财政收入,对于所得与财富分配,以及市场的效率都有重要影响。在民法上,这称为国家所有权的取得,包括原始取得与继受取得。国家参与企业与个人的财产分配,属于“侵权行为”,影响了人民的财产权与自由权,所以需要法定主义。现代财政国家的收入主要来自于税收,所以又被称为“税收国家”。在税收国家,政府获取资源的法律主要是税法。
政府分配资源,亦即政府支出。经济学家将政府支出分为三大类:政府购买商品和服务用以当前使用的是政府消费；政府购买商品和服务用以创造未来福利——如基础投资或研究开支的,属于政府投资；政府支出不用于购买商品和服务,只是金钱转移——如社会保障支出,则被称为转移支付。规制政府分配资源的法律主要是政府采购法和预算法。
一定要推行法治,吾国吾民早有共识。如今,我国的民法和刑法体系已蔚为大观,较为完备,但财政法治则发展得很是幼稚,笔者认为中国法治的最薄弱处——就在于财政法治。从财政收入层面看,我国税费不清、中央财政与地方财政的紧张关系、乱罚款、收过头税等,都与财税法不成熟有关。我国税法,至今只有企业所得税法和个人所得税法属于法律位阶,其他都是行政法规,税收实际运作参照的更主要是国税发、国税函和财税发等行政解释,既无权威,也常越位,侵害到人民的基本权。从财政支出层面看,我国公款吃喝、公费旅游、公务用车、公共工程腐败、财务不公开等,都与财政法不完善有关。如今,依然很多政府采购项目没有纳入政府采购法管辖,预算法更是调整范围狭窄,甚至理解不一,如财政预算公开,广州市政府与上海市政府就有截然不同的反应,令人如鲠在喉。
我国社会腐败滋生的根源,主要根植于财政法治滞后。民法与刑法已经理顺了人民与人民之间的关系,可更深刻复杂的社会关系是人民与政府之间的关系、政府与政府之间的关系,后者更多仰赖于财政法与财政法治。近年,有些地方出现群众与政府部门关系紧张、政府部门之间关系紧张的局部不和谐,也是一种财政现象。财政学教科书常说,社会的大多数动荡,都肇因于财政矛盾与财政紧张。近代法治主义的肇端,也是开始于税收法治主义,如当时革命提出“无代表则无税”、“无代表课税是虐政”,开创了近代民主与法治。中国法治最薄弱最伤心处是财政法治,翻越这座“大雪山”,法治就柳暗花明。（作者系中山大学教授 杨小强）
【南方日报】
财政预算是什么时候的国家秘密
广州市财政局开全国先河“解密”政府“账本”。推动这一举措的始作俑者李德涛，也曾向上海市财政局提出预算公开申请，上海市财政局答复称，本部门预算属“国家机密”，不能公开。（《羊城晚报》10月24日）
上海市财政局的答复，在一些政府部门极具代表性。现在必须澄清的问题是，财政预算什么时候是作为国家秘密存在的？现在什么法律规定财政预算是国家秘密？
千真万确，我国曾经将政府的财政预算决算作为国家秘密。1951年，中央人民政府颁布《保守国家机密暂行条例》，“暂行”了数十年，该条例以列举的方式划定了国家秘密的一些大项，其中第五项是“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”。这就是说，1951年的暂行条例，确实将政府预算列为国家秘密。
但是，《保密法》于1989年5月1日起施行的时候就明确规定：“1951年6月公布的《保守国家机密暂行条例》同时废止”。这就是说，将政府预算作为国家秘密的《保守国家机密暂行条例》已经废止20年了，将政府预算作为国家秘密已经没有法律依据。
政府预算向社会公开，是国际惯例，也是民主政治的常识。上世纪初，留学日本的中国知识分子，惊诧于日本政府预算公开带来的重大意义，率先在国内呼吁政府预算公开，政府接受人们的监督。这样的呼声，在传统皇朝财政秘密化的大背景下，无疑是振聋发聩的。这样的呼声，至今已经过去整整一百年了。今天，我国正在进行的公共财政改革，其核心内容就是建立健全公共预算制度，实行阳光财政。而阳光财政，顾名思义，就是将政府预算放到阳光下，接受人民的监督，杜绝预算和预算执行中的私相授、暗箱操作。这就是说，我国财政改革的方向就是政府预算公开，将政府预算作为国家秘密也是与财政改革方向背道而驰的。
政府预算公开不但是各国通例，而且也是政治伦理的具体体现。政府预算资金无一例外来自公众的奉献。公众将自己的财产权让渡给政府，委托政府使用此财政资金提供公共物品，进行公共服务。那么，政府怎么花这些钱，要让公众看得到。政府预算就是关于政府如何花钱的计划，这种计划凭什么向公众保密？凭什么不让公众知情？固然，目前的《政府信息公开条例》没有明确规定将财政预算向社会公开。但是，无论《保密法》还是《政府信息公开条例》，它们的重要原则都是“公开是原则、保密是例外”，如果法律没有明确规定需要保密、禁止公开的，那么一切政府信息，包括政府预算，是要向社会公众公开的，是不得拒绝公众公开化的要求的。
政府预算公开，虽然是常识，但一些政府部门却仍然拿20年前已经废止的文件做依据，将政府预算当成国家秘密，以对抗公众公开化的要求，实在荒唐。此事不得不让人警惕：还有多少已经废止的法律法规，今天仍然还在作为政府行政的依据？（梁发芾）
【中国青年报】
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预算从“国家机密”到“公民账本”有多远
近日，广州市财政局在其网站上发布了《2009年广州市本级部门预算》，114个部门预算均供免费下载，这是广州市首次在网上公开年度“账本”，也是中国首次有市级政府公示所有部门财政预算。（10月25日《南方都市报》）
既是广州“首次”，又是全国“第一”，广州市财政局此番“吃螃蟹”，获得声誉鹊起，好评如潮。有评论说，财政部门在网上大胆公开账本，迈出了信息公开里程碑式的一步，意义非凡，影响深远。殊为不易的是，广州市财政局去年曾以事涉“国家秘密”为由，拒绝了志愿者提出的政府财政公开申请；而一年之后，自己主动正式公开了政府预算。从形式上来看，着实应该给点掌声。可细究公开内容，却不免让人失望。财政预算从“国家机密”到“公民账本”还相距甚远，警惕徒有虚名、哗众取宠的形式公开，掩盖“公共财政”、“阳光财政”的内涵。
在现代世界各国，预算公开是已是常例。现代预算之所以叫公共预算，就是预算必须是公众参与、提供公共服务，并向公众公开，公众可以监督的。《政府信息公开条例》颁布后，国家预算是政府信息公开最重要的内容，也是政府向公民应尽报告的责任和义务。政府是人民的“管家”，政府开支的每一个铜板，都是纳税人的血汗，人民对此享有完全的知情权和决定权。因此，人民定期审查一下“管家”的开支账目，对“管家”进行监督是天经地义的事情。遗憾的是，各地政府每每面对公民申请财政公开的要求，常用“国家机密”进行敷衍和搪塞。而每年两会期间的预算审查，基本上是走过场而已，许多代表年复一年徒然发出“审查预算报告形同虚设”、“看了等于白看”的喟叹，预算审查只剩下符号意义。
这就有必要对预算的审查方式和人大会议的程序设计进行改革和创新。预算由代表审查扩大到全民审查，代表在广泛集中民意的基础上，行使通过或者否决的权力。这就是提前公布预算草案，任何公民都可以免费或者支付工本费后向政府索取预算信息，也可以利用网络进行查询。公民通过各种渠道表达意见，相信会有更多的真知灼见能够丰富代表们的智慧。问题是，这种公开，必须本着客观、真实和实事求是原则，透明、详尽而具体，不遮掩，不回避，不笼统，更不能弄虚作假，移花接木，偷梁换柱，李代桃僵。像广州这次公布的，该市市委办公厅“支出预算总表”，只罗列出“行政运行、专项服务、专项业务”等几项，总额达到9548.83万元，明显就是语焉不详，含糊其辞，有为尊者讳的味道。至于受到广泛诟病和抨击的公款招待、公车消费和公费出国“三公”消费，此次仍然属于“国家机密”，并未公开。这种“犹抱琵琶半遮面”的做法，无疑是对公民知情权的愚弄和晒笑。
倘若广州的这种做法得到各地响应、仿效和复制，结果，包括财政预算公开在内的政府信息公开，只是一场游戏或者闹剧罢了。各地都会发现，这“螃蟹”并非张牙舞爪，咄咄逼人，相反却是美味无穷，妙不可言，既能赚得“顺从民意”、“开明政府”、“推进民主社会建设”的美誉，又在漂亮和华丽的外衣下，依然故我，毫发无损，何乐而不为？大家都拿着一堆无关疼痒、不着边际的东西来公开，这与民众期待的预算公开诉求南辕北辙，大相径庭。财政预算说到底是“公民账本”，只有公民彻底对自己的账本的每一个铜板的支出都了如指掌，才能有效监督政府的一举一动。从这个角度来说，财政预算公开的内容，细化到具体每一事项开支，才是根本。（王任之）
【红网】
公开政府预算应向全国推行
10月9日，深圳“公共预算观察志愿者”组织成员李德涛向上海市财政局请求公开上海市2009年市级部门预算以“国家秘密”为由遭拒。
不到一个月，该局就改弦更张，推出《关于进一步推进市级预算信息公开的实施方案》。该方案称：上海市本级政府预算、部门预算、转移支付和专项资金等4项财政收支信息将公开；将逐渐扩大报送市人代会的部门预算范围，2010年扩大到100个部门，2011年实现市级部门预算全部报送。
如此知过即改，值得肯定。长期以来，各地在政府财政预算等提交大会审议的文件上，常常写有“秘密，会后回收”之类的语句，把政府预算定为“国家秘密”似乎已成惯例。而现在，上海和广州的预算将要或已经公开，或许可以说：国家预算不是秘密，国家决算也不是秘密，这项宪法惯例已经形成了。这一惯例理应向全国推行，以明文的形式写入相关行政制度，为防止地方的抵制，全国人大也可将此确认为一项法律，对阻挠公开的官员追究法律责任。
这个惯例背后的道理非常简单：政府所取得、并花出去的每一分钱，都来自民众。政府当然也有道德与政治上的责任，把钱是如何收来的又将如何花出去，报告给纳税人。不能想象，公司的管理层可以不向董事会、向股东报告财务收支状况，国家治理的道理与此类似。
从这个意义上说，地方财政部门向同级人大报告比较详尽的预决算信息，尤其是部门预算，乃是预算公开的第一步，而最终则是要把这些信息向公众公布。广州已经向社会公开了多数预算信息，根据此次上海的“方案”和“实施意见”，预决算信息同样也将有一部分向社会公开，也即向纳税人公开。
这两个“公开”同时推进，相信将会收到较好效果。因为，多数人大代表，甚至包括常委会组成人员缺乏审议预算、决算之专业知识和技能。每年各级人大开会，都会有人大代表抱怨看不懂预算报告。在人大常委会委员专职化没有实现前，社会公众中有大量专门从事财务、审计工作的人士，如果他们能够看到预决算细节，则可以做出非常专业的评估。如果这两方面的人士能够结合，则预决算审议的水平就可以大幅度提高。
这就要求大幅度提前目前的预决算公开时间。理想的状态是，预决算从形成第一稿草案时，就应当向公众公开，至少应当向人大代表公开。也就是说，预决算的编制、审议之全程都应当是公开的。这也是国家预算、决算没有秘密的终极含义。
人民虽然可能没有能力编制和审议预算，却完全有能力评论其好坏。也只有从一开始就对公众开放，预算的编制者才会受到一种强烈的道德与政治约束，把增进民众的看得见的福利放到预算安排的第一位。当然，在目前，假如不能做到预算对公众全程公开，那么至少也应当做到对人大代表全程公开。退一步讲，至少也应当让人大代表有充分的时间进行审议。现在各地都只在人大开会期间向人大代表公开预算，由此导致阅读、研究时间短促，人大代表根本无从进行认真审议。正确的做法是，行政部门的预算草案定稿后，应当立即散发给人大代表，并容许其聘请专业人士参与审议。如此制定出来的预算才算得上公共预算，使预算离公众的利益诉求更近一步。
【新京报】
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