http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2010-03-24
这是一个重要信号：行政程序立法将提速
国务院廉政工作会议，与国务院全体会议、国务院常务会议并称为国务院的三大重要会议。据南方都市报记者观察，本届政府成立以来，温总理每次必强调制度建设；而本次国务院廉政工作会议将加强行政程序的制度建设列为年度廉政工作重点，尚属首次。
总理讲话必将加快行政程序立法进程
“总理的讲话是促进我国行政法治建设的重要契机，必将大大加快行政程序立法进程。”中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年和中国政法大学副校长马怀德教授不约而同地认为，本届政府任期内将有可能实现行政程序立法，“这是一个重要信号，让我们看到了行政程序法前进的希望。”
所谓行政程序法，在马怀德看来，主要是关于“行政机关行使权力的步骤、方法、方式、顺序、时限等法律规范的总和”，统一的行政程序法将为各种行政行为提供最基本的程序规则，规范各类公权力的行使，有效预防腐败的发生；一旦这些法定程序的若干环节被省略、顺序颠倒或超越时限等，都可能为腐败行为的发生“遮羞”，因此应该加快制定。
应松年指出，在中国“重实体、轻程序”法律传统下，在民众权利意识尚薄弱的社会中，要构建现代行政程序制度，遇到的困难会更多，路只会更漫长。然而，在国家层面完成统一程序立法，一方面是建设现代法治国家、保护公民权利的时代要求，是完成建设有中国特色社会主义法律体系的必要条件；另一方面，三十年的改革既加深了完成此项任务的紧迫性，也成就了完成这项任务各种现实条件。因此，在国家层面制定统一的行政程序立法的时机已经完全成熟，统一行政程序立法应当尽早。
行政程序法是控制权力泛滥的“堤坝”
关于行政程序法与行政权力的关系，马怀德形象地指出：“权力是洪水，如果没有有效的水利设施，特别是没有正常的泄洪渠道的话，洪水就会肆虐成灾；如果提前筑坝修渠，保持水渠通畅，有坝有栏，权力就会在既定的轨道上运行，就不会泛滥成灾。”行政程序法这一“堤坝”至少应包括公开制度、公正制度、参与制度等三大要素。
“阳光是最好的防腐剂，见光是最好的警察，公开透明是预防遏制腐败最有效的武器。”关于行政程序法与廉政建设之间的关系，马怀德强调，公开制度是有效防范腐败行为最重要的利器，因此建议在未来的行政程序法中明确公务人员财产申报公开制：“如果只是申报而不公开，那也不行。应该让老百姓可以查阅，才知道你是真的清廉还是假的清廉”，“公务人员财产申报制度最后还是要走向公开，这是统一的行政程序法所应该解决的，否则行政程序法的全面性就无法保证。”
据南方都市报记者了解，从理论方面，国内目前已经出台的行政程序立法学者建议稿至少已有中国人民大学皮纯协版、北京大学姜明安版和中国政法大学马怀德版三个版本；从地方实践方面，2008年10月，我国首部系统规范行政程序的地方规章《湖南省行政程序规定》业已生效实施。
我觉得温总理这次提出来是表明决心
“理论准备和地方探索都有一定的基础了。我觉得温总理这次提出来就是表明决心，意识到了程序制度对预防和遏制腐败的重要性。”马怀德认为，解决中国当前的腐败，除了现有的教育、监督、预防、惩治等制度之外，“最关键的还是要有程序制度”，“世界各国的法治经验告诉我们，凡是程序法治健全的国家，腐败就能得到比较有效的预防和遏制；反之如果没有程序法或者不讲程序的国家，法治就不发达，腐败就比较严重。”
关于中国行政程序法的立法进程，应松年指出，中国的行政程序法典已然走了一条先分散、后统一，先地方、后中央的立法路径，目前的问题是中央层面在条件成熟时下一步是定位在全国人大制定行政程序法典，还是如政府信息公开立法那样，先由国务院制定行政法规。
他主张，由全国人大制定行政程序法典是最为理想的，似乎也是多数人所认为的应然选择；但如果考虑到行政在中国社会中的地位，包括它在法治推进过程中扮演的角色，以及我国很多法律完成的现实途径，先由国务院制定行政法规，再上升为法律，也许不失为破解国家层面行政程序立法基本停滞局面的现实之策。
本报记者 陈宝成 发自北京
[南方都市报]
相关评论
基层政治生态改善先从保护"上书"开始
[批评/回应]———昨日社论《郴州血铅事件警示基层政治生态亟待改善》
基层政治环境到底如何，我想，再尖锐的评论也没有用事实说话有说服力。
我是一个爱管“闲事”的人，对周围一些不公平、不合理的事，常常写“人民来信”，但许多时候，我不敢用真名“上书”，尽管我反映的问题属实。可正因为属实，必然会得罪一部分被“反映”的人，而这些人基本上都是我这个小老百姓平常不敢得罪的，得罪他们的后果无需赘言，这也是许多基层“越级上书”者“无一不命运坎坷”的根源所在。
我曾“上书”反映地方低保对象名不副实一事，结果，“上书”被层层批复，最后，问题解决了，我也成了地方领导眼中的“黑客”，并在其后遭到数次“合理刁难”，而且连我的亲戚也受到牵连，其中酸楚和悲凉无处诉说，只能默默承受。
我始终想不明白，为什么“上书”者的“上书”被“领导批示”后要层层下转？本来，“上书”者之所以“越级上书”，就是希望“上级”能把问题解决，并担心“平级上书”受到不公正对待。层层下转使“上书”者的身份信息泄露逐渐加大，有时甚至被下转到“被上书”者手中，这简直让人不可思议，这不是有意将“上书”者置于难堪、困境乃至绝境吗？退一步，即便“工作需要”层层下转，为什么不能用电话下转？为什么不能在隐去“上书”者的身份信息后下转？这并不难办到啊。现在实名“上书”的人越来越少了，不是“上书”者不愿意实名，是不敢、是害怕啊。
为什么不敢？为什么害怕？因为不管“上书”结果如何，“上书”者都不能离开生活的地方，几乎没有官员喜欢爱捣腾事的“上书”者，甚至恨，恨之入骨。为什么恨呢？因为“上书”者将“家丑”外扬了，这不仅让他们“面子上”很难看，更为重要的是，前途和钱途受到了影响，这样的人叫他们怎能“喜爱”？怎能不恨？由此便导致，当“上书”者身份公开后，“被上书”者就会想尽办法报复“上书”者，除非他们被“上书”者彻底“上倒”，然而，现实中真正“上倒”的例子实在太少，即便“上倒”又如何？自此“上书”者便会被“另眼相看、区别对待”，甚至付出更大“人生代价”，这样的例子举不胜举。曾“上书”总理的李昌平便是其中的“代表人物”。这说明了什么呢？说明基层政治环境太“恶劣”了。
作为一个底层“上书”者，我想说，底层许多情况“上层”是不知情的，或者是不太知情的，而这些情况往往关乎老百姓的切身利益，甚至一个地方的安定和稳定。可由于这些情况又往往和地方官员的切身利益密切相连、错综纠缠，所以，他们是不会主动“如实上报”的，只会挖空心思、想方设法地隐瞒、遮盖，此时，如果没人向“上层”反映，其后果不但使老百姓的利益受到越来越大损害，更为严重的是，由于不了解底层真实情况，“上层”在政策制定时往往会“中看不中用”，不具备可操作性，从而浪费了极其宝贵的“政策资源”，而且，百姓利益长期受损，必将产生民怨，民怨的长期积累就会演变成民愤，而民愤累积一定量后，稍有“风吹草动”，哪怕一件很小的事，也会将其“点燃、引爆”。近年来频发的群体性事件，有哪一件不是民怨长期压抑后被“点燃”的结果？
“自由就是做法律所许可的一切事情的权利。”基层政治生态亟待改善，怎样改善？就从保护“上书”者法律赋予的公民权利开始吧。如果连正常“说话”都无自由，何谈改善？
□村夫
[南方都市报]
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