http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2010-03-27
专家：预算公开进步很大 距离公众期待尚远
●财政部第二次公布财政预算数据，预算表从4张增加到12张，中央本级支出预算增加82款内容
●但专家认为仍存在中央部委预算没有公开、“三公消费”等敏感信息没露面、大众难看懂等问题
昨日，财政部在官方网站上公布了今年全国人大刚刚审议通过的预算报告和中央财政预算数据。这是财政部第二次公布这样的数据。2009年“两会”后，财政部首次在其官方网站第一时间公布了经全国人大审议通过的预算报告和中央财政预算4张主要表格，时隔一年，财政部在去年首次公开的4张表格基础上，还增加了中央财政国债余额情况表等8张表格，今年公开的范围达到12张预算表。而且科目也更细化，解释更加详实。专家认为，今年财政部公布的预算数据无疑是一次“了不起的进展”。但同时仍存在预算信息大众难看懂、中央部委预算没有公开、“三公消费”等敏感信息没露面等问题。
三大进步了不起
“今年两会期间，国债、基金和国有资本的财政预算等内容，一直备受代表、委员们关注。财政部在第一时间将这三方面内容公布出来，显示出财政部作好中央财政预算信息公开的决心，公布的范围也比去年大，很多账大家都能看得明白。”昨日，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青告诉南方都市报，他听说财政部公布了财政预算数据后，就迫不及待地浏览财政部的网站。
据财政部新闻发言人戴柏华介绍，在编制2010年预算时，今年向社会公开的中央本级支出预算表和中央对地方税收返还和转移支付预算表，基本上做到了按款级科目进行细化。其中，2010年中央本级支出预算进一步细化为23类123款科目，比2009年增加了82款内容，财政收支账目更细了，预算透明度进一步增强。
叶青认为，通过这些表格，他看到了“共和国长子”———国企为社会创造的利润，并且每个行业各自的贡献比例都很清楚，同时还看到了中央将国企的利润都用在农业、交通运输、资源勘探、灾后重建等基础设施方面，“我看到了这些，心里真的很高兴”。
叶青还说，通过中央政府性基金收入和支出预算的两张表格，看到了大家交了多少钱，都用到哪去了，是否做到了专款专用，这个账也很清楚。
中央财经大学财经研究院院长王雍君也认为，今年财政部公布的预算数据在预算信息披露的范围、详细程度和方式三个方面，无疑是一次“了不起的进展”。
五个不足需改进
1)公布是总量数据，普通人难看懂
王雍君告诉南方都市报记者，预算信息是最典型的公共信息，因而也是最应具有透明度的公共信息。今年的预算文件显示，中国正在朝着正确的方向前进，但仍然有许多工作要做。
王雍君说，财政部公布的预算数据中，仍然存在老百姓看不懂的情况，因为当前披露的预算信息的专业性很强，披露的仍是总量信息，如：支出方面是按功能、经济性质分类的信息，一般人很难理解。
叶青也认为，财政部披露的数据应该要更细点，比如在转移支付这一块都是一个总量信息，“希望能按项目、专项性等列出各省的数据，这样可以比较哪个省最多，哪个省最少，看这个预算是否合理。”
王雍君说，看完此次公开的“国家账本”，关于政府开支用于哪些主要规划(如：医疗卫生支出领域中的儿童保健规划、艾滋病防治规划等)与活动方面的信息仍然没有披露。“只有通过规划和活动层面的信息，才能真正让我们了解政府的钱究竟花在哪里去了。这些信息通常为许多普通公民和利益相关者最为关注。”
“全裸”的四川巴中白庙乡公布预算数据十分具体和细致，将“1.5元买信纸”的费用都进行了公布；广州财政局“晒账本”晒得很细，吸引公众的目光，导致网站因访问量激增而被“挤瘫”。
在一些发达国家的政府网站，公众可方便地查询到特定规划的预算信息，十分详细。
2)没有跨年度数据，缺乏可比性
按国际惯例，在预算文件披露信息方面要求及时，在预算年度开始前即予披露，并且通常至少需要跨越三个年度。如：2010年的预算文件需要披露2008年实际数、2009年预计数、2010年的预算数，采纳中期预算框架的国家，通常还需要披露预算年度之后的至少两个年度的预测数。
叶青认为，在国有预算收入的数据中，财政部最好能提供前一年的数据，这样才具有可比性；如在国企利润比例等数据中，若能提供上一年的相关数据，就可以看到这些领域运营情况的好坏。
3)没披露各部门的预算数据
两会期间，全国人大财经委副主任委员高强曾表示，全国人大今年将强力推进预算公开，要求经过人大批准的政府预算全部公开，其中包括国务院各部门预算。
而在财政部公布的预算文件中，仍没找到各部门的预算数据，只是披露作为一个政体的“政府预算”数据。
王雍君认为，各部门向人大报送的部门预算文件中，当然包括了各部门数据，但没有对社会公开披露。
在我国，地方已经有披露各部门预算的先例。去年，广州市财政局网上公开了广州市114个政府部门的2009年部门预算，这是我国首次有市政府部门把全市各部门的预算在网上公开。
4)“三公消费”等敏感信息未公布
据媒体报道，3月17日，全国人大财经委副主任、原央行副行长吴晓灵在地方财政改革论坛上说，目前推行财政预算明细表的时机正在成熟，“三公消费”(公款吃喝招待、公车消费和公费出国)已经涵盖其中。
而在财政部公布的数据中，“三公消费”的数据仍没有公布。一些比较敏感的信息如会议开支、地方政府债务、财政担保、税收支出(通过税收优惠放弃的收入)拖欠和社会保障开支资金缺口等都没有公布出来。
5)应写明达到预算数据条件，增加可信度
在王雍君看来，对财政预算公布的内容应有“较高级的要求”，预算文件应披露预算数据所依据的预测假设，“也就是说在什么假设参数下得到的这些数据”。
王雍君表示，各类支出的标准定额，预期实现的绩效目标、如何实现预期绩效目标、预算中包括哪些单位、中央对地方转移支付的分配的具体时间段等等。“这些信息对于判断预算文件的质量与可信度至关紧要。”
2010年预算主要数据
●2010年中央预算征个税2542亿元，同比增7.4%
●2010年石油特别收益金减少
●2010年国内消费税预算比去年增长10.1%
●2010年车辆购置税预算比去年增长15%
●2010年中央本级支出预算：环保预算同比增45.8%
●2010年中央本级支出预算：住房保障支出预算降17.3%
●2 0 0 9年 央 企 总 利 润为9655.6亿元，增9.8%
●2010年中央预算征个税2542亿元，同比增7.4%
2009年公布的4个表格
●中央财政收入预算表
●中央财政支出预算表
●中央本级支出预算表
●中央对地方税收返还和转移支付预算表
2010年新增的8个表格
●中央财政国债余额情况表
●中央政府性基金收入预算表
●中央政府性基金支出预算表
●中央本级政府性基金支出预算表
●中央对地方政府性基金转移支付预算表
●中央国有资本经营预算收入表
●中央国有资本经营预算支出表
●2010年中央财政地震灾后恢复重建基金收支表
本报记者 杨章怀 发自北京
【南方都市报】
相关评论
财政预算要详尽公开更要允许质疑和讨论
财政部昨日发布2010年中央财政预算的相关信息，并且表示将在财政预算公开方面迈进一步，与去年相比，公开的范围更广，内容更全，科目更细。其中，2010年中央本级支出预算进一步细化为23类123款科目，比2009年增加了82款内容，财政收支账目进一步细化，预算透明度进一步增强。对于进一步公开财政预算信息的努力，值得肯定。
但在鼓掌之前，不妨细究一番。2010年中央财政预算将比2009年实际执行多增加6%，而2009年就已经出现税负过重的迹象，尤其是针对个人和企业的税收负担偏高。然而，2010年个人所得税方面将进一步要增加7.4%，企业所得税将增加5.8%。这毫无疑问将进一步增加个人和企业的税收负担。需要指出的是，今年的财政赤字也将多增加1000亿元。
一方面要多收税，另一方面要多花钱。两件事情叠加起来，表明中央将会在2010年继续维持宽松的财政政策，这从中央本级支出将增加5%也可以看出来。与财政刺激经济可能引发恶果的普遍担忧不同，宽松的财政政策似乎要继续下去。理由何在？
通常而言，大规模经济刺激计划可能导致通货膨胀，因为必须为经济体注入大量的货币才能刺激经济，不管这货币是来自银行体系还是财政支出。但有意思的是，中国的货币政策这一头所承受的压力，要远远大于财政政策。因为货币是开放经济体系中的货币，尽管人民币还不是可自由兑换货币，但由于其关联巨大的美元储备，而美元则是最重要的世界货币，因此要动人民币汇率政策或利率政策，都会产生系列的连锁反应。尽管单纯从经济上考虑，加息和升值都是可以采用的政策选项，但央行独立性不足以及外交政治的考虑，使得贸然变动货币政策的空间很小，变动财政政策也就成为重要的政策选项。
2009年中国以应对危机的经验吸引了世界的目光，而2010年对中国而言，最重要的经济问题依旧是促进增长和就业。由于担心经济增长放缓引发大规模失业而对社会稳定形成威胁，决策者有足够强烈的动机来维持一个较高的经济增长速度，以作为稳定的对价，而财政不过是支付对价的一个手段而已。但继续维持宽松的财政政策同样会有风险，这主要是因为宽松财政要求个人和企业缴纳更多税收，从而抑制了个人和企业的消费需求和创新，这一来不利于扩大内需，二来也有害于未来的经济增长。
同时对于通货膨胀和失业的担忧可能被夸大了。中国经济的潜在危机是来自银行承受的呆坏账压力，以及地方政府的债务危机。而对劳动力自由流动设限造成的“失业”，只要通过放开一定程度的户籍制度限制，就将会激发巨大的活力，当然这需要一定程度上做实各种保障，以便劳动力异地流动时获得救济。
虽然有关方面可能也已经意识到不改变目前高度依赖投资和出口的经济结构，中国可能会陷入经济困境，但从财政预算中很难看到改变的迹象，扩大内需的努力也不明显。要扩大内需，需要从增加收入和减轻负担两个方面同时入手。在增加收入方面，中央列出了不少需要补贴的项目，但这更多是靠增加税收来完成转移，而不是通过制度来鼓励人们创新致富。在减负方面，同样难以看到具体的措施，除了进一步增加税收之外，根据《2010年中央本级支出预算表》的数据，社会保障和就业方面的支出将减少32.2%，医疗卫生方面的支出也将减少31.8%。也就是说不仅没有减税以增加收入，甚至连保障方面的投入也在减少。一方面增加税收，一方面减少保障，这肯定不是扩大内需应该采用的政策。
财政预算公开项目增多，是公众乐见其成的事情，但问题是公开不能仅仅流于一种形式，而是要允许有质疑和讨论。更加重要的是，应该允许人民代表大会在审议之前就有充分讨论，并且要对预算执行进行监督。与此同时，政府预算不能只可远观，不能细究，要采用更加通俗易懂的方式，让纳税人看得明白。更进一步，我们期待政府不仅公开预算，同时也公布决算，让纳税人知道政府拿了钱打算做什么、正在做什么、已经做了什么，如此才能赢得更多的支持。
【南方都市报】
期待“中央预算公开”再上层楼
继2009年财政部首次公布经全国人大审议通过的预算报告和中央财政预算“四张表格”后，时隔一年，昨天，财政部将今年全国人大刚刚审议通过的预算报告和中央财政预算“十二张表格”公布在其网站上，而且科目也更细化，解释更加详实。
“书之于表，表示于民”乃预算的要义所在，从去年广州财政信息公开的牛刀小试、两会期间要求公开“三公消费”的呼声，到今日中央财政预算公开的再次推进，折射出预算改革已箭在弦上，不得不发。
比较去年和今年中央财政预算公开的内容，不难发现，预算信息公开在公开化、系统化、精细化、透明化四方面有不少改观。
比如，此次公开，将2009年公开中所辅助的中央财政农林水务支出表等六个“辅助性表格”进一步融入今年相关的“主表”中，实现了预算报表母子表的“大合并”，既保持了整体信息系统性，也提升了信息的可读性。还有，2010年的“一般公共服务”进一步细化了事务性支出的分类，将事务性支出的数额与国务院各部门实现了基本对应，同时，今年预算公开在中央财政收入、支出、中央对地方税收返还、转移支付等重要表格之后，都附加一一对应的说明解释，指导性更详尽，更便于民众了解。
诚然，中央财政预算信息公开的实践之龄才刚满两岁，寄予肯定之余，反观其中的细节，难免仍有诸多问题值得关注。
首先，抛开“三公消费”不提，以2009、2010年的中央财政收入预算表为例，在粗线条的“非税收入”四大子类当中，相较于以百亿、十亿计的专项收入、行政事业性收费、罚没收入而言，逾千亿的“其他收入”子类有进一步细化的空间。在当下强化“非税收入”管理的情况下，进一步细化非税收入门类，并详细公开，让民众知情，显得尤为必要。
这也说明，实现预算精细化管理，进一步强化立法约束，尽快完善预算法，并充分借鉴发达国家在预算科目设置上的经验，细化我国的预算编制体系，从制度上防范“预算松动”，极为迫切。
其次，如今的财政体制改革已经深入到预算改革、财政支出绩效评价等方方面面，更需要科学化的学术论证提供决策参考，因此，信息公开的数据统计要保证学术意义上的参考价值。以中央财政对地方转移支付统计为例，不仅要在保证资金拨付的功能使用上有预算统计，更要在具体对不同省份转移支付的总量上给予统计，而目前的预算编制尚待完善。这不仅有助于提供学术科研的参考价值，对于有效制止“跑部钱进”的现象也有着积极的效用。
再次，政府预算作为反映国家收支的明细账，专业之外更要凸显其大众化的一面。预算表格不光是需要让财政人员看懂的专业账，更需要民众能从中保证自己的知情权。因此，如何让民众把预算报告读明白，应该是今后预算编制和信息公开的新方向，唯有这样，才能够切实保证民众更好地监督国家资金的流向和政府财政活动的范围。
进而言之，预算信息公开固然重要，但是，关注公开的同时，更要重视将信息公开与预算立法改革、部门预算改革、非税收入制度改革等一连串改革动作同步，唯有这样，才能交出一份民众满意的答卷，而不会因为诸如“三公消费”等敏感项目而将精细化的公开一拖再拖。在预算公开之路上，应该牢记的是，预算公开的目的不只是让公众监督，根本上是实现对政府活动的预算硬约束和依法科学为民理财的最终目的。
【新京报】