专家解析“信访量下降”背后动因

■专家:

○于建嵘:中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任

○单光鼐:中国社科院社会学所研究员

○郭于华:清华大学社会学系教授

有的地方花钱买平安,只要访民不闹事就行。虽然一些基层官员认为这样不合适,但因为是上级领导的指示,他们也不得不这样做。

信访量下降与否不能说明问题,关键要看信访体制是否更顺畅了,老百姓的问题有没有得到解决。

□本报记者刘俊发自上海

9月26日,国新办发布《2009年中国人权事业的进展》白皮书,其中一组关于“信访”的统计数据引发坊间热议———去年,全国信访总量同比下降2.7％,连续5年保持了下降的态势。

但与这一信息对应的,是社会现实的另一个侧面。就许多人的感觉而言,社会矛盾和社会冲突的数量不但没有减少,反而不断增加,而对于各级地方政府来说,他们也面临着维护社会稳定的压力日益增大的难题。

全国信访量连续5年下降的数据如何统计出来的?又是什么原因导致信访量持续下降?如何看待全国信访量下降和近年来地方维稳压力增大同时并存的现象,它对中国建设和谐社会又意味着什么?对此,南方周末采访了国内几位知名的社会学者。

“总量下降接近事实”

南方周末:2003年出现“信访洪峰”,但洪峰主要出现在中央,一些县级政府的信访量甚至出现负增长。这次国新办的白皮书也表示,近年来,全国信访量连续5年出现下降,这些数据是如何统计出来的,如何保证地方数据的真实性?

单光鼐:据我长期在地方上的调研来看,由于各地都在搞大走访、大接访,确实化解了一些矛盾,总量下降比较接近事实。但主要指的是地方上的下降,北京很有可能上升,因为对地方政府的不信任,很多人都跑到北京上访。所以从信访总量看说明不了问题,要看结构性的指标究竟怎么回事,中间值、平均值究竟是多少。

于建嵘:信访总量下降是可能的。如同2003年北京出现的信访洪峰一样,地方上的上访量减少许多。另外,地方上干部的大接访不会统计在信访量中。信访量的统计主要通过逐级上报,县里汇报到市里,市里汇报到省里,省里再汇总到中央,地方政府给上级汇报信访量的时候,肯定遵循越少越好的原则。毕竟在地方官员看来,这不是一件很光彩的事情。

南方周末:我在一些西部地区采访的时候发现,最近两年全国都在搞干部大接访,地方上这几年信访量下降可能与此有关,怎么看待大接访这个制度的效果?

于建嵘:接访当然是好事,但问题的关键在于,效果不是看处理了多少问题,而是要看谁来处理,比如一个县委书记拍板:你法院原来判的不算,再赔他们钱,那么法律的权威在哪?

如果靠政治运动解决问题,不但问题解决不了,可能还带来更大的问题,使社会对基本法律制度产生怀疑,这对中国的法制建设是不利的。

单光鼐:大接访中有积极的也有消极的。在化解社会矛盾、公正执法、社会管理创新方面,有些地方做得不错,但有些地方也会压制。东部、西部和中部的情况都不一样。

有的地方花钱买平安,只要访民不闹事就行。虽然一些基层官员认为这样不合适,但因为是上级领导的指示,他们也不得不这样做。

去年年底,南方某市一些法官曾向我抱怨,许多经过各级法院反复斟酌终审判决的案子,原告向上级领导那儿一闹,领导就给他们批示,要求他们修改判决,但改判又很难,因为要有依据。

当然也有很多积极的例子。前不久,北方某市信访办的人就告诉我说,十几年前,该市一路口发生警察与犯罪嫌疑人的枪战,在路边等车的一位行人被打伤,信访办做了很多年工作,今年终于让其息访。

但不管是上访还是接访,最终还是要回归到法制的轨道,通过行政手段调整社会矛盾,这个是值得商榷的。

“地方政府还是消解了一些矛盾”

南方周末:在信访量连续5年下降的同时,全国近两年出现维稳压力增大的现象,如何解释这两种现象?

单光鼐:维稳压力的确在这两年增大,这并不奇怪。中央提倡科学发展观,但在许多地方,GDP仍是最主要的考核指标,所以地方上只要能把GDP拉上去,就可以出政绩。而对社会矛盾能压就压,很多矛盾是积累下来的,最终积重难返,在这个时间点爆发。

去年成都拆迁户唐福珍自焚后,国务院在今年5月出台紧急通知,要求对征地补偿不到位的不得强制拆迁,但前不久江西宜黄又发生钟家三人自焚。在GDP的诱惑下,地方政府土地财政膨胀的冲动很强烈。当然1994年全国实行分税制改革后,地方财政负担更重,很多县里没钱,所以许多地方县委书记往往成了董事长,县长成了总经理,而环境污染、社会公正都是其次。

郭于华:上访量下降,好像跟维稳经费上升没有直接的关系,现实情况是维稳方式依然高压而僵硬。由于有“一票否决”和“零指标”这样的考核标准,地方政府往往只求尽快平息事端,得一时天下太平,尽量在任期内不出事,而不能从根本上化解产生矛盾的那些深层原因。其结果就是导致造成社会矛盾的深层问题不断积累。

南方周末:信访被纳入政府考核后,一个结果是地方政府想方设法降低信访,特别是越级上访。今年上半年,承担接访任务的地方驻京办大量裁撤后,安元鼎保安公司黑监狱事件又出现了,有多少信访被以压制的形式化解?

郭于华:这个制度安排自相矛盾,既有信访的制度安排,又给地方政府下达“一票否决制”。所以各级官员的神经高度紧张,想出千奇百怪的手段来截访,而这不仅造成权力的滥用,也是对公民权利的侵犯。其实政府完全可以把那紧握的拳头、紧张的神经松开一点,哪有那么可怕?该怎么解决就怎么解决。把精力财力用到民生上、社会保障上比什么都强。

单光鼐:地方政府不管从什么动机出发,还是消解了一些矛盾。

应加强司法救济力度

南方周末:因为目前司法等正常管道不畅,老百姓申诉的管道似乎越来越窄?

郭于华:的确如此。比如老百姓跟某地方官员发生纠纷,如果司法站在权力一方,如果再不让他上访,老百姓更没路了。

普通人特别是基层老百姓,要真的维护自己的权益,当然首选是法制渠道,但也要从社会的维度来看,比如城市里的业主维权一定是一个集体活动,才能有所进展,因为社会太弱小,完全被市场和权力压得没有空间。

中国社会往往用维稳来压制利益表达,但权力是没法自己监督自己的,必须有一个外部的力量,这个力量只能是社会。社会、权力和市场应该是均衡的关系。

单光鼐:老百姓表达诉求的渠道必须拓宽,而且尽量回到法制轨道上去,加强司法救济的力度。地方上可以认真解决访民的问题,解决不了也应该给予一个满意的答复,指出哪些诉求是合理的,哪些诉求是不合理的。不过,可能地方上目前有一个难处在于,上任领导留下的历史遗留问题,新任领导还不好解决。

南方周末:全国信访量持续下降,对于社会稳定和谐而言,意味着什么?

于建嵘:信访是公民参与国家政治生活的形式,老百姓都不参与了,那么下降究竟是好事,还是坏事呢?信访量下降与否不能说明问题,关键要看信访体制是否更顺畅了,老百姓的问题有没有得到解决。