公报中的两处“体制改革”

　　在十七届五中全会公报中，在论及各种各样的“体制改革”时，有两处与“社会”相关：一处是“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”。另一处是“要坚持和完善基本经济制度，推进行政体制改革，加快财税体制改革，深化金融体制改革，深化资源性产品价格和要素市场改革，加快社会事业体制改革”。

　　关于“社会体制改革”和“社会事业体制改革”，大致可以这样理解：前者是与“经济体制改革”、“政治体制改革”、“文化体制改革”相提并论的“社会体制改革”。在2007年的十七大报告中，曾将“经济建设”、“政治建设”、“文化建设”和“社会建设”并列，公报的提法沿用了同一个思路。至于后者，应该比上述“体制改革”的层次要低，是在更为具体的操作性层面上展开的。

　　切实保障“社会权利”

　　从某种意义上说，当前广大人民群众更加关注的，应该都与“社会体制”和“社会事业体制”的改革相关，因为这与中国社会每一个社会成员的切身利益或曰“社会权利”密切相关，所以是“十二五”的最大亮点。但要说清楚“社会体制”和“社会事业体制”，我们可能要从什么是“社会权利”说起。

　　如今国人常说的“民生”问题，用与国际接轨的社会政策术语来表达，可称为“社会权利(Social R ights)”。社会权利是人民从国家获取福利保障的基本权利；反过来说，也是国家在社会领域对人民必须尽到的义务。具体而言，公民应该享受的社会方面的基本权利可以被概括成6个方面：生存权、健康权、居住权、劳动权、受教育权和资产形成权。

　　社会领域的基本权利有一个显著的特点，就是涉及的所有6个方面几乎都可以分为两个层面，一个层面属于“基本需要”或“生活必需品消费”，另一个层面属于“非基本需要”或“非生活必需品消费”乃至“奢侈品消费”。一般来说，在现代社会里，“基本需要”或“生活必需品消费”这一较低的层面主要由非营利的“准市场”来提供，政府以社会政策和公共财政给予指导和支持；而“非基本需要”或“非生活必需品消费”这一更高的层面则由市场去供应，政府以经济政策进行调控。

　　打个简单的比方，解决吃饭问题，可以自己在家里做，也可以上餐厅酒楼乃至豪华大饭店，前者则是满足基本需要，后者是用“市场”方式解决高层次的需要。部分社会群体因为贫穷而食不果腹，政府就有责任出台相关的社会政策，保障他们的生存权。再如当今公众最为关注的住房问题，房地产实际上也是用“市场”方式去解决高层次的需要，而解决普通市民住房问题则要用住房社会政策，亦即“保障性住房”。如果把房地产当作是解决住房问题的唯一选择，就好比不准老百姓在家里开伙，要吃饭必须上饭店，其结果可想而知。

　　再以马斯洛的“需要层次论”来对这6项社会权利进行考量，可以发现，上述6项社会权利所涉及的都是人的最基本的需求，而且都处于“生理的”和“安全的”这两个较低或最低的需要层次上。其中生存权、居住权和健康权事关温饱———人的生命存续和身心健康，以及人的生活质量和生命质量；而劳动权和受教育权是介于生理需求和安全需求之间并起到连接和沟通的作用的，是现代社会中获得温饱和健康的主要路径，是保证温饱和健康所必需的手段；资产形成权的层次稍高，在这里，主要涉及经济社会安全层面的以备不时之需的未雨绸缪。

　　总而言之，需求的层次越低，就越接近人的自然属性或动物本能。因此在这些方面老百姓几乎是没有退路的，这就需要政府和社会加以切实的保障。

　　保障社会权利的两种路径

　　在现代社会中，要保障人民的社会权利，其实可以有两种路径。一种是国家通过政府部门提供的“福利保障”，还有一种是民间社会通过“社会部门”自发形成的“自助互助”。

　　“社会部门”的提法最早可以追溯到两个世纪以前。法国学者德勒兹提出，在公共领域和私人领域之外已经形成了一个“社会领域”，“它在家庭与国家之间建立了一种必要的权衡机制，既可以防止家庭功能的丧失，又使过度的国家干预得到抵御。”

　　100多年后，美国学者利维特重申了这个观点：以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私。利维特认为这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织。他们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。

　　“政企分开”是中国的经济体制改革的起始点，经过二十多年的发展，终于早就了一个独立的市场部门，促进了中国经济的快速增长。如果“十二五”期间，在社会领域也能够形成一个独立的部门，人民的福利保障很有可能也会有一个令人意想不到的快速发展。

　　“政社分开”可以参照经济领域已经获得的成功经验，那就是政府抓“两头”：一是抓基础建设，二是抓宏观调控。在社会领域，基础建设就是抓好上述6个方面的基本设施建设和基本制度建设，这也就是我们如今常说的“基本公共服务”的建设。这一块是政府的基本责任，自然责无旁贷。另外，政府也要进行宏观调控，那就是怎样切好、分好经济增长所创造的社会财富这块“大蛋糕”，尽可能地满足社会发展所需要的各种物质资源。

　　从社会管理到社会服务

　　30多年的改革开放，中国已经走出了计划经济的泥淖。但是，在社会领域，由于传统思维的惯性，我们仍然没有摆脱“计划社会”的路径依赖。

　　其实，社会领域除去“两头”后的“中间”这一块，完全可以让渡给社会力量去做。社会学的“结构—功能”理论告诉我们，社会是一个有“自组织能力”的有机体，天然地会作出趋利避害的理性选择。当然首先要把组织架构搭建好，这就是：改革事业单位体制，发展民间社会组织，搞好基层社区建设———让这些社会的、民间的力量成长起来，用“非营利”的方式去满足人民的需要。这样做，还能解决最令我们头疼的就业问题。因为社会服务有一个特点，大多是人对人的服务，所以是一个劳动密集型的产业，可以提供大量的工作岗位。如果我们相信并充分发挥人民群众的创造力，中国社会获益无穷。

　　也许有人质疑：现在政府已经不管经济了，再不管社会，那究竟让政府管什么？其实，政府还是要管理社会的。但此“管理”，不是传统的你“官理”或“管你”，而是一种由公仆提供的社会服务。在社会领域，国家权力机关———人民代表大会的责任是制定“游戏规则”；国家行政机关———政府的责任是在社会运行过程中执行“游戏规则”即当好裁判。这可以说是当今世界上“聪明的政府”屡试不爽的成功经验。

　　此外，政府更需要做的事情更多的是在全球事务上。现在的国际大环境对中国不利，甚至可以用“险恶”二字来形容。今后一段时间，国家在外交和国防上的责任可能更重，花费的精力会更多。因此，将社会事务交给社会去办可能是一个更加明智的选择。同时，人民在对社会的自我管理中会自然形成一种“向心力”和“凝聚力”，这能使我们的全球战略永远立于不败之地。

　　□唐钧 中国社会科学院社会政策研究中心秘书长