http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2014-08-25
收入分配不公引公众普遍不满 学者：工会制存缺陷
对于收入分配改革问题，社会一直很关注。不少人对政府给予厚望，希望政府能出台相关举措，以迅速提高自己的工资；如果抱有这种期待，那难免要失望，因为政府既无能力也不应该这样做。但政府确实对解决这个问题负有很大的责任，那么，政府该做什么、又可以做什么呢？
我国收入分配不公问题仍很严重
在过去30年中，中国收入差距的不断扩大和收入分配不公问题引起了社会公众的普遍不满。从收入差距的变化上看：从城乡内部到城乡之间，从地区内部到地区之间，从行业内部到行业之间，从企业内部到企业之间，从同一人群内部到不同人群之间都出现了不同程度的扩大。一些相关的研究表明，在上世纪80年代末和90年代初，我国城镇内部和农村内部居民收入分配的基尼系数大约为0.23和0.28，虽然比改革初期的不平等程度有所扩大，但是仍处在较低的水平。近几年城镇居民内部和农村内部收入差距的基尼系数都已达到甚至超过0.4。
对于全国的收入差距及其变化，根据世界银行的估计，上世纪80年代初期，全国收入分配的基尼系数大约为0.31；而根据国家统计局发布的数据，我们可以看到全国收入差距的基尼系数在2008年达到最高值为0.491, 以后几年出现了轻微下降的势头。但是我们应该认识到，虽然近几年我国收入差距扩大的势头得到了某种程度的抑制，但是现有的收入差距水平仍是偏高的。
首先，行业之间收入差距持续扩大，垄断行业高收入问题仍很严重。例如，金融行业的职工平均工资与城镇平均工资相比，在2003年高出49%，在2009年高出87%；金融行业的职工平均工资与制造业相比，在2003年高出64%，在2009年高出125%。垄断行业工资的过快增长，虽然反映了这些部门员工人力资本的提高，但更多地反映了这些部门垄断利润的快速增加和利润向工资的转移过程。一些相关的研究表明，垄断行业与竞争行业收入差距中的三分之二来自于垄断本身。
其次，社会保障制度的分割造成不同人群之间收入差距的扩大。这方面一个最明显的例子就是不同花样的退休金制度带来了老年人退休收入的巨大差异。在城镇中退休保障制度可谓是“百花齐放，花香不一”，公务员退休保障制度是最“香”的一种，其次是事业单位人员的退休保障，再次是企业单位退休制度，最差的是无就业人员的养老保障制度。
最后，腐败收入带来的收入差距和社会不公问题，随着近期中央反腐力度加强，虽有所缓解，但仍不可小视。由于受到统计数据的限制，我们还很难对腐败收入的规模及其导致的收入差距做出准确的估计，但是近期不断披露的腐败案件显示了过去一段时期内腐败的猖獗程度及其对社会公平分配秩序的严重危害性。
社会上对收入差距扩大原因有不同认识，一些人将其简单归结为市场化改革所造成。这种认识往往基于这样一个简单的逻辑：在计划经济时代收入差距是较小的，而现在过高的收入差距是在市场化改革以后才出现的。这种认识没有认识到收入分配问题背后的主要原因所在。
我们应该看到，在市场机制之外，还存在着政府控制、管制和干预，还有大量的制度、规章和政策，而且这些制度性因素和政府的行为，无时不在地影响着居民收入分配和再分配的过程和结果。如城乡之间收入差距扩大，区域之间收入差距扩大，垄断部门与竞争部门之间收入差距扩大，政府官员与普通职工之间收入差距扩大都是与政府的政策和制度安排分不开的。具体来说，这些政策有城乡之间长期的分割制度与政策，税收对收入再分配的累退性，对垄断部门利益的保护，制度设计缺陷带来的官员腐败等。更重要的是，我们虽然进行了市场化改革，但是我们的许多改革目标并没有实现，我国经济运行机制离完善的市场体系的要求还相差甚远。
正是基于这种考虑，我们认为当前存在的收入分配问题在很大程度上既来自于初次分配中市场机制没有发挥应有的作用，也来自于再分配过程中政府没有尽到应有的责任。因此，在收入分配制度改革中，政府应该在初次分配领域和再分配过程中同时发力，发挥更加积极的作用。
政府责无旁贷，该做的事情很多
在初次分配领域，政府需要承担必要的责任。首先，在推进市场化改革进程中，进一步完善市场体系，离不开政府的作用。我国的商品市场体系基本建立起来并且发挥积极作用，但是生产要素市场仍是不完善的，存在着较为严重的行业垄断、市场扭曲和分割，以及过多的政府干预。这不仅导致了生产要素配置上的低效率，而且会带来严重的收入分配不公。对于资本市场来说，在一些高盈利行业和领域仍然存在着国有资本的垄断和对民营资本的排斥与阻碍，从而导致了垄断行业人员和高管人员收入高出市场工资水平及其行业间收入差距过大的问题。
我国的劳动力市场也是不完善的，存在着城乡劳动力市场分割，就业中的身份歧视，性别歧视，“拼爹”现象，工资支付中的“同工不酬”问题仍是处处可见。这无疑带来了就业者之间不合理的收入差距。我们的土地市场问题更多，在一定程度上说我们还没有真正的土地市场，而土地市场的形成是与农民利益密切相关的。建立有效的土地市场涉及土地制度改革、产权保护、土地交易市场完善等一系列问题，而这些问题只能由政府推动解决。
其次，在初次分配领域建立合理的收入分配秩序同样离不开政府的作用。一些发达国家的经验表明，工资收入的正常增长是与工资谈判机制分不开的。国内学者近几年也在积极呼吁建立工资谈判(协商)机制，但是进展不大，其中一个重要原因是我国缺少工资谈判(协商)机制所需要的制度环境，特别是工会制度的缺陷。工资谈判(协商)机制能够保障工资合理增长的前提是，参与谈判的工人代表能够真正代表工人的利益，我们现有的工会制度还做不到这一点。而改革工会制度，只能是政府的责任。
最后，对于一些不利于收入分配公平的制度和政策也需要政府加以改革和调整。当前人们期待的户籍制度改革和养老制度改革是很好的例子。
相比来说，政府在再分配领域可以做的事情更多。有学者做了再分配前和再分配后的收入差距的国际比较，一些发达国家在再分配前后，基尼系数能下降20个百分点，而我国下降不到5个百分点。这个幅度应该说是非常小的，说明我们的收入再分配政策的作用有限。说到收入再分配政策，它主要包括两方面内容，一是通过税收的手段调节高收入人群的收入，二是通过转移支付提高低收入人群的收入。
这样来看，政府在再分配领域是可以大有作为的。第一，提高税收对收入分配的调节力度。现在我国税收对收入分配的调节力度非常有限，主要原因有两点，一是税收结构的不合理，其中主要表现为直接税比重过低而间接税比重过高，而前者是有助于缩小收入差距，后者却是有助于扩大收入差距；二是个人所得税只是一种工薪税，实际上是对工薪阶层的征税，对那些具有其他收入来源的人群收入起不到有效的调节作用。因此，需要对税收结构加以调整，增加一些有助于调节收入分配的税种，同时减少间接税的比重。调节收入分配的税收有许多种， 其中房产税和遗产税值得考虑。
第二，增加对低收入和贫困人口的转移支付力度。虽然我们已经建立了一个覆盖城乡的庞大的最低生活保障制度，每年从中获益的人口超过了7000万，但是其保障水平还是偏低的。特别在农村地区，保障标准定得很低，使得低保制度不能起到很好的作用。因此，须不断提高低保标准并实现“应保尽保”。此外，我国转移支付的种类偏少。例如西方国家普遍实行的儿童营养补贴、残疾人补贴、老年人津贴被认为是重要的调节收入分配的手段，在我国却没有。因此，在转移支付方面，政府可以不断增加针对特殊人群和弱势人群的福利项目，以缩小他们与其他社会成员的收入差距。
第三，完善社会保障制度，缩小保障水平的差距。迄今为止，我国已初步建立了覆盖全社会的养老保障制度和医疗保障制度。然而这两种保障制度都有一个共同的问题，即不同人群享有不同制度，制度之间有着明显的保障水平的差异。从长期来看，一种保障制度，分为不同类别和等级，而类别之间存在较大待遇差别，显然是不可持续的。对这个问题的解决只能是政府的责任。
第四，努力落实公共服务均等化的目标。虽然这个目标已得到了全社会的认可，但是现实情况还相差甚远。过去的经验表明，在公共服务提供方面，仅靠市场机制是不够的，政府的作用应该更大。第五，加大扶贫力度，让穷人看到希望。改革开放以来，我国在扶贫方面取得了举世瞩目的成就，但仍有数量不少的贫困人口。他们长期陷于贫困陷阱而不能自拔，帮助这些贫困人口的脱贫也是政府的职责。
(北京师范大学收入分配研究院执行院长 李实)
[中新网-半月谈]
相关报道
让农民进退有路 资源倾斜小城市
“也就是户口登记统一了，但现在转为城市户口我可不愿意！将来转不转，看看再说。”聊起户籍制度改革，老家在四川仁寿县农村的保洁员王芳快人快语。
7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出取消农业户口与非农业户口区分，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。几十年来城乡分割的二元户籍制度终于开始淡出历史舞台。
城门敞开了，但不少城外人却像王芳那样，观望态度浓厚。据四川统计局调查，四川进城务工人员中明确愿意将户口转为城镇户口的只有10.7%。同时许多农业转移人口及其他常住人口在城市却长期落不了户。
看来，户改远非换个户口本那么简单。让观望的人愿意落户，想落户却落不了的人梦想成真，还需协同推进一系列配套改革，采取一系列配套措施。这应成为下一步深化户改的着力点。
农村产权改革待推进
让农民吃下“三权定心丸”，进退有路，才能解除进城落户的后顾之忧
中国社科院人口与劳动经济研究所党委书记张车伟认为，过去的城乡二元户籍制度实际上划分了城市人和农村人的不同待遇，城市有较为完善的公共服务和社会保障，而农村主要通过土地集体所有制来保障农民的基本社会福利。
“转城市户口后土地可能得收回，到时弄不好连最后的退路都没了。”王芳道出了很多农民的顾虑。多项调查显示，目前绝大多数农民不愿拿土地换城市户口。
土地是农民安身立命的根本，但眼下不少地方农民的土地承包经营权、宅基地使用权确权颁证工作还没完成。根据现行的土地承包法，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方，不交回的发包方可以收回。如此之下，农民对进城落户自然心存顾虑。
为打消农民顾虑，农地承包经营权、农村宅基地和集体建设用地使用权这“三权”的确权颁证工作正加快推进，农村集体经济组织产权制度改革也正积极推进。这些工作将给农民进城吃下“定心丸”，也为下一步赋予农民更多财产权利奠定产权基础。
但不可否认，目前农民“三权”保障制度还不尽完善，因此，此次《意见》明确，现阶段不得以农民放弃或者退出“三权”作为落户城市的前提条件。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长何宇鹏认为，这相当于给担心丧失“三权”的进城农民打了一针强心剂，同时也传递了一个重要的政策信号：户改要坚持尊重群众意愿，坚决不能强迫把农民“拉进城”“被落户”。
记者注意到，有人质疑：农民保留“三权”进城，又享受均等的公共服务，对城里人是否公平？
对此，中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳提醒大家，注意《意见》里提出的“现阶段”这个限定词，这是根据我国现在的经济发展水平、社会成熟程度作出的科学安排。新型城镇化是一个很长的历史过程，现阶段保留“三权”就是要让农民进退有路，使推进城镇化更加顺利。“将来随着经济社会发展水平的提高，公共服务水平和均等化程度进一步提高，有关进城农民‘三权’的制度安排和相关法律应当会进一步调整完善。”
福利制度改革盼提速
协同推进住房、教育、就业、医疗、养老等改革，建设城乡平等的福利制度体系
农民工对落户城市态度犹豫的另一个重要原因，是大多数农民工没能在城里享受均等化的公共服务。
“打工一辈子，在杭州也买不了一套房！”望着城市高企的房价，年近30的林杰只能在老家县城买了套房，结了婚，目前夫妻两人租住在工厂附近的城乡接合部。
林杰的住房现状在农民工中非常典型。国务院发展研究中心课题组的调查显示，八成多农民工对在务工地的居住情况不满意，想在务工地定居并成为市民的农民工中，近六成想申请保障性住房。
“没房就没根，在城里就不算有家。”这种观念在农民工中普遍存在。眼下，虽然已有越来越多城市开始把符合条件的农民工纳入到住房保障体系，但真正能申领到的还是凤毛麟角。
住房和城乡建设部总经济师冯俊表示，下一步对没有落户但已取得居住证的进城务工农民，符合条件的将逐步纳入所在城市住房保障体系；对不符合住房保障条件的，用工企业要为他们提供符合安全卫生条件的居住场所。
除了住房保障，让子女接受平等教育也成为越来越多农民工的强烈诉求。
“五证不全，今年孩子不能在北京继续读高中了。哎！即使接着读，过两年也得回老家高考。”新学期开学在即，黄霞结束了在北京的打工生活，回到河南滑县老家照顾儿子。
“让随迁子女平等接受教育特别是参加异地高考，这是户籍制度配套改革中最难啃的硬骨头，特别是教育资源集中的特大城市，孩子升学的竞争优势是这些地方户籍高含金量的核心体现。”张车伟认为，眼下特大城市应逐步允许有完整学籍、父母又有居住证的随迁子女在当地参加高考。
硬骨头已经“开啃”。今年有28个省市开始实行异地高考，5.6万名随迁子女报名。教育部副部长刘利民表示，下一步各地要把进城务工人员随迁子女纳入区域教育发展规划，因地制宜合理确定入学和升学政策，保障他们平等接受教育。
实际上，除了住房保障和教育，就业、医疗、养老等一系列“二元化”福利制度都在不同程度上阻碍“一元化”户改的深入推进。协同推进这些改革，逐步建设一个城乡平等的福利制度体系，应成为下一步户籍制度配套改革的重点。
“现在，福利制度一元化改革的基本框架已经形成，路线图也逐渐清晰。”张车伟举例说，新农保和城居保已经并轨，城乡养老保险制度衔接暂行办法7月实行，农民工以后不管到哪里干，养老保险都接着算。“下一步关键是各地要加快落实。”
如何加快落实？建立科学合理的成本分担机制是核心。
农民要进城落户，需要城市配套基础设施和公共服务，目前这一投入成本不少要靠输入地政府承担。多家权威机构测算表明，一个农民工市民化成本超过10万元。
“户改要深入推进，还须完善财力保障方面的配套改革。”在何宇鹏看来，首先要厘清中央和地方政府各自的责任是什么，建立事权和支出责任相适应的制度，完善地方税收体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩的机制，使地方政府有足够的财力支撑这方面的支出。
中小城市吸引力应增强
公共资源的“增量”部分应优先向中小城市倾斜
人往高处走。特大城市机会多、选择多，很多人都想往里扎；但另一方面，严格控制特大城市人口规模确有现实必要性。特大城市成为此次户改的焦点、难点所在。
从长远来说，增强中小城市吸引力，方能为特大城市分流减压。然而，从落户意愿看，时下中小城市的魅力却稍显不足。国务院发展研究中心课题组2013年的相关研究显示，农民工流动人口68%愿意落户大城市，32%愿意落户中小城市。
“就业机会少、收入低、发展空间小，医疗、教育等公共服务差，特别是文化资源匮乏。” 林杰道出了不愿回老家县城安家立业的理由。
如何提升中小城市的吸引力？国家发改委秘书长李朴民介绍，下一步要按照国家新型城镇化规划的要求，改善中小城市的交通条件；加强市政基础建设，引导教育、医疗等公共资源配置向中小城市倾斜；同时夯实产业发展基础，鼓励引导产业项目，在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市布局，中小城市要依托自身优势，积极发展特色产业。
张车伟认为，公共资源的“存量”改变不易，而“增量”部分应优先向中小城市倾斜，同时将大城市资源向中小城市转移和扩散也是重要途径，比如政府可以通过引导优质教育院校和医疗机构设立分支机构等方式，改善中小城市的公共资源配置。
何宇鹏表示，要通过加大转移支付等方式，进一步缩小不同城镇及城乡间发展差距，逐步实现基本公共服务全域均等化，这样劳动力才能低成本、更自由地流动，从而为中国经济社会发展提供更为强劲的动力和红利。
延伸阅读
户籍制度改革沿革
1958年，我国颁布《户口登记条例》，在当时对控制城镇人口数量，缓解城市承受压力发挥了积极作用。
1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：申请到集镇(指县以下集镇，不含城关镇)务工、经商、服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》。
1985年7月，公安部颁布实施《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定要求做到来人登记，走人注销；暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上人口，须申领《暂住证》。
1993年6月，户籍制度改革文件起草小组草拟了《国务院关于户籍制度改革的决定》，对当时的户籍制度进行了力度较大的改革。
2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。
2006年10月，公安部门进一步努力深化户籍制度改革。本次户籍制度深化改革的重点是拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度；同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。
2014年7月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度。（记者 顾仲阳）
[中新网-人民日报]