http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2015-03-16
对于当前经济形势的分析判断，当然离不开财政形势。作为最具综合性的经济指标之一，财政形势还是一个重要的观察点。
当前财政趋势趋于严峻
按照一般公共预算收入口径计算，2014年全国财政收入140349.74亿元，比2013年增长8.6％。相对于同期7.4%的GDP增速而言，似乎还说得过去。然而，透过这一表面现象深入到其背后的实质内容，则不免令人警觉起来。
第一，8.6%的财政收入增速，是在采取了包括部分金融机构增加上交利润等一系列特殊措施的背景下实现的。倘若坐视财政收入增势下滑而不主动出手采取特殊措施，则不仅达不到这样的增速水平，而且，极可能完不成2014年全国财政收入增长8%的预算指标。
第二，回望“十一五”时期，全国财政收入年均增长21.3%，比同期GDP增速高出近10个百分点。即便进入“十二五”之后，2011年，全国财政收入增速也曾经一度达到25%。从25%下滑至2014年的8.6%，只有3年时间。下滑的势头如此之快，在世界财政发展史上绝对是罕见的事例。
第三，今年以来，下滑速度进一步加快。1月份，全国财政收入增速只有3.4%，不仅低于同期GDP增速，而且，要注意到以往年间财政收入运行的常态是“前高后低”，今年还要力争全面完成将减税4000亿元左右规模的“营改增”，并且要对小微企业实施进一步减税。在此条件下，完成今年全国财政收入增长7.3%的预算目标的难度可想而知。
第四，长期以来，在一系列体制因素的制约下，我国始终没有建立起随财政收入下降而自动削减财政支出的机制。实际上，与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是，无论去年还是今年以来，财政支出的增速均未有实质性削减。由财政收支增速反差而带来的巨大压力，绝不可小觑。
第五，放眼全局而不计局部得失，必要时宁肯以财政收支的不平衡来换取经济社会的稳定发展，一直是改革以来我国在财政政策选择问题上始终遵循的基本原则。基于实现保增长的需要，在过去的一年中，财政通过减收增支的一系列扩张性行动做出了努力。今年，面对经济下行压力持续加大和通货紧缩威胁步步紧逼的严峻形势，积极财政政策加力增效势在必行。无疑，这又将进一步加大减收增支的压力，使得今年的财政运行陷入更紧状态。
上述种种，均系当前财政形势趋于严峻的表现。对此，我们既不可掉以轻心，更需以新的理念和新的视角做出新的判断。
深刻认知财政新常态
跳出财政收支的视野局限而将其放在经济发展新常态的背景下加以审视，如下的认识或结论可能是适当的：
第一，经济决定财政，这是一个早已为人们熟知的基本规律。经过30多年的改革开放，中国经济已经步入发展的新常态。人口红利减少、劳动力成本上升，大力发展服务业的调整又不可避免地导致社会劳动生产率增速以及经济整体增速的放缓。换言之，随着中国经济由高速增长转为中高速增长并进入个位数增长的阶段，财政收入的增速自然会相应减低。
第二，持续多年的中国财政收入高速甚至超高速增长现象，是从1994年开始的。在此之前，我们也曾经历过持续多年的财政收入增速下降。一减一增、先减后增，30多年间所走出的这一“V”状财政收入运行轨迹，告诉我们两个基本事实：其一，1994年之后的财政收入持续高速增长，在很大程度上是对以往财政收入增速持续下降的矫正，具有相当的补偿性质。既然是补偿，那么，这种高速便不会是无止境的。在补偿到达某一节点之后，增速必然要回归正常轨道。其二，1994年之后的财政收入持续高速增长，在很大程度上可以归结为1994年财税改革的产物，具有相当的改革红利性质。既然是改革红利，那么，这种红利效应的释放便不会是持续放大的。在红利效应释放一段时间之后，它肯定要步入递减状态。这即是说，财政收入的持续高速增长，特别是高于甚至远高于经济增速的财政收入增长，都系某一发展阶段的特殊现象。只有与经济增速相适应的财政收入增长，才是生活中的常态。
第三，当前中国财政收入的主体是税收收入。在中国的现行税制体系下，70%以上的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这样一种“向间接税一边倒”的税收收入格局，意味着我国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一附着于价格之中。它既与商品和服务的价格绑在一起，随价格的涨跌而升降，随价格的轻微变化而剧烈动荡，那么，当经济高速增长时，税收收入的增速便可能高于经济增速。当经济增速放缓或低于以往增速时，税收收入的增速便可能低于经济增速。故而，只要我国的现行税制体系以及由此决定的我国现实税收收入格局不改变，中国经济增速下滑带来税收收入和财政收入增速的更大幅度的下滑，当属意料之中的事情。
第四，算宏观经济社会发展的大账，以财政的加力增效求得整体利益实现，当然是财政值得且必须付出的代价。但这并不意味着我们可以为实现宏观目标而对可能遭遇的压力和可能面临的困难心中无数。相反，尽可能全面而详细地分析影响财政收支形势的各种因素，以此为基础，对可能面临的各种风险早做预案并采取积极主动的行动加以防范，则有助于相关的决策和措施更趋稳妥、更加可靠。也即是说，鉴于本轮积极财政政策是在经济发展进入新常态和财政形势发生转折性变化的背景下启动的旨在拉动经济的扩张性行动，本轮积极财政政策理应走出一条与以往大不相同的新路子。
可以认为，当前财政收入增速下滑以及由此形成的财政收支严峻形势，并非仅仅是我们不得不被迫接受的现实，而且是经济发展规律的作用使然。当前所说的过紧日子也好，过苦日子也罢，实际上要过的都是财政的正常日子。或者说，相对于以往相对宽松日子的“旧常态”而言，紧日子和苦日子则是我国财政的新常态。
面对这一切变化，我们必须全面调整理念、心态、战略和政策，学会在新常态下生活，学会与新常态共处，以不同于以往的、主动适应并引领新常态的一系列行动，把当前财政日常工作和财政政策操作的着力点落实到步入财政新常态的轨道上来。
作者 高培勇 中国社会科学院财经战略研究院院长
[新华网-思客]
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此文为中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在“新华网思客会•新经济跨界谈”上发表的主旨演讲。
主动围绕经济新常态进行相应改革
关于经济新常态，中央经济工作会议给了比较完整的阐释。透过这些阐释，其中最重要的、最需要抓的核心内容究竟是什么？我们想向社会传递什么样的信息？或者换一个角度，我们自己要从中把握什么样的信息？
我觉得向社会传递也好，我们自己把握也罢，都是想说一点，中国经济发生了阶段性变化，就是稻葵所说的转折性变化。这个阶段性、转折性变化当中，其实就是告诉我们一件事，我们得进行相应的改革。因为中国的经济形势发生变化了，我们对于中国经济形势的判断发生变化了，决策层管理经济工作的理念发生变化了，与之相应的宏观经济政策安排当然也会、也需要发生相应的变化。
所以中央经济工作会议提出，要主动适应经济新常态，我们理解就是要主动地围绕着这个经济发展的新常态进行适应性的、相应的改革，我觉得这是最核心的内容。从这个核心内容来说，改革的分量在经济发展过程当中明显加大，这是一个不争的事实。从中央经济工作会议的部署来看，不仅仅是促改革的目标已经被融入到宏观调控目标体系当中去了，而且在多个场合，决策层也好、相关的管理层也罢，都在强调要充分发挥改革红利在推动经济增长方面的作用。甚至把改革的红利当做推动中国经济增长的一个新的源泉，这是我们当前能够看到的事情。
改革艰巨性比一年前预期大得多
在此基础上我们还需要看到的一点是，回顾过去一年的改革，从十八届三中全会这个决定正式发布到现在，已经一年零一个多月的时间了。回顾这一年来的改革进程，我们都会有一个感受，这一年多的改革进程和我们在一年多之前的预期相比是有距离的。这个距离可以从多个角度去看，比如说改革的复杂性、改革的艰巨性都比我们在一年之前预期的要大。因而，改革也就具有了相当的不确定性。
之所以会发生这样一种状况，我们是有点体会的，这个体会是什么呢？就是在一年之前，我们预期这轮改革的时候，当时的参照系是什么？是过去的改革和以往的改革。我们把以往改革的那种经历当做一个参照系，并且以这个参照系作为基础来预期这一轮的改革。但问题在于什么呢？拿以往30年或者30多年的改革作为参照系来预期今天正在经历的改革显然是不行的，因为这轮改革和以往的改革真的是大不相同。
财税体制改革应该说是三中全会的决定发布之后决策层所发布的第一个，也是迄今为止唯一一个系统部署的改革。在这轮改革当中，观察整个财税体制改革的进程，从复杂性来看，这轮财税体制改革显然不同于以往的财税体制改革。拿1994年财税体制改革来做比较，差距在哪里呢？94年财税体制改革主要是适应社会主义市场经济体制的改革，换言之也就是它是跟着经济体制改革走的，经济体制改革走到哪儿，财税体制改革就走到哪儿。我们衡量这个财税体制改革是否成功的时候，只要它适应经济体制改革，就是成功的。
而这轮财税体制改革是在全面深化改革的大前提下进行的，全面深化改革被我们概括为政治、经济、社会、文化、生态文明、党建等几方面一起进行的改革，在这种背景下进行财税体制改革，应该说我们没有任何现成的经验可以参考。我们可能对转轨经济学研究非常之透彻，但是那时候的转轨主要是讲经济体制转轨，没有把整个国家治理体系、治理能力的重大转折性的变化作为主要的背景，所以该怎么去做，我想这是一个很大的难题。
第二，就艰巨性而言，这次三中全会给财税体制做了一个新的定位，说它是国家治理的基础和重要支柱。当我们为此说它是第一次从根本上摆正了财税体制位置的时候也要认识到，这次财税体制改革是作为国家治理体系的基础工程或基础建设而布局的。这就意味着财税体制的这次改革不是自身的改革，以往把财税体制自己的事情搞好了就行了，可这次不是，这次是作为整个国家财税体制的基础和布局，是各方面改革的交汇点。
新一轮财税体制改革成改革交汇点
多年研究财税体制改革的我们都知道一件事，把财税体制领域抛开，看其他领域的改革，除了极其特殊的场合，基本上都可以独立地进行自己的改革。为什么呢？因为他们之间基本都是平行关系，比如环保部门可以进行环保部门的改革，文化部门进行文化部门的改革，其他领域可以做其他领域的改革。但是一旦在国家治理体系大的条件下进行财税体制改革的时候，我们发现它和其他领域的改革都存在着交叉关系，哪一块都不是财税体制改革可以自己解决的。所以它变成了改革的交汇点了，这个交汇点实际上是各方面利益的交汇点，难点也非常之多。
到目前为止，我们看到的深化财税体制改革总体方案包括三个内容。比如税制改革，这个和以往最大的不同点就是先锁定天花板稳定税负，然后提出逐步提高税负比重，这就告诉我们，这次税制改革是着力在税制结构的优化上，也就意味着降低间接税的比重，这无疑是正确的，但目前条件下要增加直接税非常困难，要减少间接税基本上没有多少人能够感觉到。所以减间接税没人反对，但是减2000亿间接税，再增加直接税100亿，这事情就很难办。所以，我们首先要让老百姓明白，羊毛出在羊身上，背着抱着一样沉。这次成品油调价让大家知道每一升汽油中含了多少升值税，但是在什么条件下，哪怕2016年能把直接税提升一小步，这都是一个难题。
第二个例子是预算改革，这次主要着力点就是八个字：全面规范、公开透明。为此在新的预算法当中做了很多概念和原则、提法上的创新。比如预算法的主旨不是政府去管理政府收支，而是要规范政府收支等。但是“全面规范、公开透明”这八个字的阳光能不能真的、切实的如预算法立法的宗旨那样，能够普照到所有政府收支？
预算法并没有做到。虽然预算法写的是预算全面覆盖，但是一旦到细节范围，比如收支范围就只是既定预算，哪项政府性资金是在这里的，由此形成的支出哪一个项目要怎么具体去做，都是有问题的。迄今为止四本预算都纳入了，但重要的问题是对于四本预算执行的是不同的管理标准。当“公开透明、全面规范”这八个字主要落在一般公共预算上的时候，那么非一般公共预算何时能与其适用同样的标准呢？
还有中央和地方的预算标准，立意非常好，但是就要期待在发挥地方和中央两个积极性的前提下推进财税改革。这是需要破解的难题，到目前为止怎么推进这样的改革？方案中说了两句话：一是进一步理顺中央和地方的收入划分，怎么理顺？都是基本原则了。比如说全国性的，有利于中央管理的税种划归中央，或者中央分得多一点；地域性的，或者地方掌握信息比较全面的税种划归地方，或者地方承担的多一点。这无疑是正确的，但问题是怎么落实。
支出环节也是如此，建立事权与支出责任相匹配的财税制度，这无疑也是正确的。但是怎么去落实？在多大范围中落实？在什么条件下需要事权与支出责任相匹配？这都是需要我们研究的问题。只有在两者分离的情况下才需要两者之间相匹配。在什么条件下事权和支出责任是相分离的呢？一般三种情形，一种情形是中央事权交给地方执行需要分开执行；二是中央交给地方的；三是突发事情需要两者匹配。但问题是这样的匹配毕竟只是中央和地方财税关系的一部分，而且不能是主要的部分。如果是主要部分的话，那就不是一种有效率的支出安排。
道理非常简单，花自己的钱办自己的事是效率最高的，花别人的钱办自己的事，花别人的钱办别人的事都不是最有效率的。我们需要一种能够极大地把中央和地方调动起来，并且相对独立收支的预算体系，这样才能最终达成或实现调动中央和地方两个积极性的任务。
我举这些例子只是想说明以下几个问题：首先，在今天，我们说要主动适应经济发展新常态，实际上应该把更多的注意力放在以主动的改革行动去适应经济发展的新常态上。第二，新常态下的改革和以往30年的改革相比大不相同，所以它的艰巨性、复杂性远远超出预期，因而使这轮改革具有相当的不确定性。第三，我们需要特别把握经济新常态条件下改革的规律性，不仅仅是怎么进行发展，不仅仅是怎么宏观调控，而是要特别注意新常态条件下的改革，因为它和以往不同，它的规律性究竟怎么样？我们要通过研究这种改革熟悉它的规律性，从而顺应这样的规律，把新常态下的改革能够彻底地推进下去，使得我们能够顺利地实现适应经济发展新常态这样一个目标。
[新华网-思客]