龙岗一小步人大监督一大步龙岗人大开全国先河

5月25日，深圳市龙岗区人大常委会组织30名人大代表在闭会期间举行了一次特别的询问会，12个政府部门和一个国有公司接受了询问。这看似平平常常的一次询问，内中却蕴藏着人大监督制度创新的契机。目前，我国相关法律只对一年一次的人民代表大会期间审议议案和报告时的询问作出了规范，至于闭会期间如何提出询问，既没有法律规定，更缺乏政治实践。而闭会期间的询问正是建立人大与政府常态监督的重要形式，是弥补闭会期间人大代表监督缺位，权力监督容易悬空的有效手段。

龙岗区人大此次有开创意义的实践，启发我们改革现有询问制度安排的途径可以有三：一是在人民代表大会闭会期间增加询问次数，并例行化，这里关系到制度创新和规范化问题；二是在人大常委会两个月一次的例会中安排询问的专用时间。这里不存在制度上的突破，只是实现制度中已然许诺的权利，是一个政治实践经验问题；第三，改革人民代表大会会议议程安排，专门安排询问时间。龙岗区人大的此次探索相当于前一种，只是还未例行化，规则也需进一步完善。但通观它的会议程序与内容安排，具有询问项目合理、程序进展有序、对话双方对抗性适度等特点，也基本达到了代表问责政府的目的，初具询问制度的雏形。假以时日，或能推动询问制度在人民代表大会闭会期间的例行化。

询问制度的例行化无疑能够建立人大代表与政府程序化的沟通渠道，激活人大监督制度的各种形式，起到制度改革的“鲶鱼效应”。程序化的对话机制使人大的权威日常化和事务化，从文本化走向现实化；从形式多样的泛化监督走向稳定而有序的日常监督；使与民主法治有关的政治理念深入到对话双方，是一个极其现实有效的宪政教育。同时，例行询问时，代表与政府官员互动的形象表现在媒体和公众面前，使民众的监督以极其具体的方式得以落实，从而弥补了选举层级过多导致的民众监督虚置的缺陷。对民众来说，也是学习一种理性政治参与、有序民主形式的绝好机会。

当然，建立例行询问制度，对监督制度的其他方面也可能起到事半功倍的效果。比如，政府办理人大代表议案建议质量有待提高，“文来文往”偏多。究其原因，既是由于代表为兼职，调研时间不够，议案建议质量不高，也是由于双方缺乏一个行之有效的沟通机制。例行询问制建立后，代表可以切实了解“一府两院”的工作情况，锻炼当政议政能力，从而能够提高议案建议质量。此外，在“有诺必践”的公理及再询问时“当面对质”的压力下，政府会认真研究代表询问，解决代表提出的问题，其效果可能更胜于议案建议。由于询问制度与公开性与合法化相伴，它将“探照灯”射向政府行为的每一个角落，使政府的责任角色得到落实，而这又是一个依法行政，建立“阳光政府”的契机。

龙岗的这次尝试富有智慧地将会议期间的问询引入了闭会，无疑是一种制度创新，彰显了基层民主的原生性活力和原创性动力，代表了我国制度转型中基层民主的力量。纵观我国的人大监督形式，许多都是源于基层人大的创新，成熟后再予以法律化。龙岗区人大的探索再一次表明，公民社会的不断发育成熟要求整合民意、扩大参与，提升人大的制度功能，表达制度设计的价值取向，化解制度设计中不完善的一面。

　　作者杨云彪吉林大学理论法学研究中心博士研究生

[南方都市报]

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龙岗人大询问政府开先河专家认为此举可成样板

提示

质询与询问是人民代表大会制度规定的人大代表问责“一府两院”的一种方式。目前，我国的相关法律只对大会期间审议议案和报告时的询问作出了规范，在闭会期间提出询问还没有规定，在国内也没有先例可循。在深圳两会前夕的昨日，龙岗进行的一场在大会闭幕期间人大代表针对政府部门进行一场询问会，首开国内先河。有专家认为，此举一旦形成制度，可望建立人大对政府常态监督的全国样板，意义深远。

一场被低估的人大询问会

“这件事对深圳乃至全国的人大监督都是一个‘里程碑’式的示范。”

2005年5月25日，天气晴好。

上午9时15分，在深圳市龙岗区政府迎宾馆三楼会议室，空调冷气十足，坐在里面的人，好多都在不停地揉着自己起了鸡皮疙瘩的胳膊。但对杨云彪而言，更多的却是一种兴奋。“今天可能会载入人民代表大会制度发展史上一页。”杨云彪是深圳市人大选联任工委的一名公职人员，也是吉林大学理化法学研究中心博士研究生。杨云彪毫不吝惜自己的溢美之词，“这件事对深圳乃至全国的人大监督都是一个‘里程碑’式的示范。”

杨所说的“这件事”，即是由龙岗区人大常委会组织30多名人大代表举行的一次询问会。询问会上，30多名人大代表准备了12项询问，龙岗区区长李铭、副区长郭雨蓉、熊国伟，以及12个政府部门和一个国有公司现场接受询问。

与杨云彪一样兴奋的还有龙岗区人大常委会副主任、市人大代表、省人大代表吴以环。“这几天一直就很兴奋，很关注这场询问会。”吴以环之所以兴奋的原因是，“通过这一形式促进民主法制的推进，至少在深圳是历史性的。”

但从杨云彪的眼光来看，吴以环无疑低估了这场询问会的意义所在。“如果这种询问能常态化，上升到制度高度，意义深远。”事实上，让杨云彪兴奋的不是询问内容，而是时间的安排。目前，我国的相关法律只对大会期间审议议案和报告时的询问作出了规范，在闭会期间提出询问还没有规定，在国内也没有先例可循。

这一问题也是杨云彪一直思索的。今年年初在专业刊物上，他还专门以“制度比较与人大质询制度的改革”为题，对此进行探讨。因此，在听说龙岗区人大将组织这一询问会后，他就一直期待着。

询问会定于上午9时15分正式举行，早上6时30分，杨云彪起床赶往龙岗，“到龙岗花了一个小时，车到梅林塞车了，让我急坏了。”

常态问责中的制度缺失

目前可想像的结果是，往往质询转为询问或主动撤消，询问也是“点到为止”。

在一些国家，质询与询问是在议会全院规定时间里向行政官员提出问题，由行政官员答复的一项议事活动，是一种日常问责方式，最早起源于英国议会。1783年，英国议会平民院正式承认议员向大臣提出问题并要求答复的权利。

在国内，质询与询问是人民代表大会制度规定的人大代表问责“一府两院”的一种方式。作为《宪法》规定的国家权力机关，人民代表大会应当以问责作为一种常事，人大代表作为人民代言人，质询和询问是人大代表履职的最重要方式和手段。根据地方组织法第二十八条规定，“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。”第二十九条规定，“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”

但在实际操作过程中，我国质询和询问制度存在明显的立法虚置，启动质询和询问制度的情况并不多。杨云彪归结原因包括有：一是人大会议安排，决定了质询制度的启动困难。代表大会一年只有一次，一次七八天，议程几十项，代表人数又多，质询和询问的安排确有困难；二是由于会期少和短，代表提出的质询或询问就会集中在矛盾焦点比较突出的一些重大问题上，以希望引起政府重视。而这些问题，又往往是困扰政府的问题，并不容易解决。由此，不管是质询还是询问，一旦提起，政府就很紧张，由此增加了对抗性；三是在人大权威不足以实现制约政府的现实环境下，政府反而可能通过体制内外的权力安排给人大施加压力，从而在“集体共谋”的特定压力下，造成“得饶人处且饶人”、“大事化小，小事化无”、“皆大欢喜”的局面。可以想像的一个结果就是，往往是质询转为询问或主动撤消，询问往往也是“点到为止”。

从目前来看，深圳已属在质询和询问制度上走在全国前列的一个城市。1993年，深圳市一届人大五次会议期间，有11名人大代表向大会提出“关于观澜高尔夫球场建设问题”的质询案。大会闭幕后，市人大常委会组织了一个由市人大和市政府有关部门参加的调查组，经过调查，提出了整改意见并函告政府，后来促使问题得到了解决。2004年深圳市三届人大六次会议上，有关河流污染、梧桐山隧道收费等三个问题都提出了询问案，在大会上形成一股强烈的询问旋风。

2003年初，湖南衡阳市人大常委会推出“任前询问制”的设想。2003年以来，衡阳市人大常委会依法任免干部68人。

由于没有统一规范，全国在质询和询问案的处理上各有做法，全国还处在一个探索阶段。

龙岗询问会提供的可能范本

“一是整个环节很顺畅，询问过程中没有出现意外；二是政府回答非常好。

从规范制度建立的角度，昨日龙岗区人大进行的这场询问会成为一个可能探索范本。上午9时15分开始，到11时45分结束，询问会持续了两个半小时。

现场，询问人大代表分列两边，被询问单位负责人30余人，分列位于另一端的“被询问单位席”。“从形式上来看，基本场景与西方议会制国家询问场景类似，从座位安排和被询问人的发言安排来看，摆脱了过去领导高高在上的模式。”这是杨云彪的现场感受。“葵涌、大鹏、南澳三个街道办的短平快项目的规划有些滞后，政府将会采取哪些扶持措施？”龙岗区人大代表黄观彬第一个提问。面对这一询问，龙岗区区长李铭第一个接受询问。其后，副区长郭雨蓉、熊国伟，以及国土、规划等相关政府职能部门负责人接受询问。场面主要以一问一答形式进行，并没有出现激烈的言辞和对抗性言语。“以询问会的形式对‘一府两院’的工作进行监督，这是一种新的形式。”龙岗区人大常委会主任黄伟祥说，多年来，人大代表履职都是通过参加大会、调研等方式进行，以询问会与政府部门面对面直接沟通，还是第一次，“这有利于促进基层热点问题的解决”。

从各方反应来看，这次在国内首次进行的人大代表在闭会期间进行的询问会，以成功结束。吴以环用“比较成功”评价这一次询问会。她的观点有二：一是整个环节很顺畅，询问过程中没有出现意外；二是政府回答非常好。很多人认为政府非常权威，不能提出疑问，其实政府权力是人民给的，人民代表询问监督有利于推动政府工作。

杨云彪表示“总体感觉很好”。“第一次能有这么好的开头已经很不错了，询问人与被询问人的互动交流比较顺畅。”杨云彪认为。“第一个接受询问的是区长，然后是副区长、局长等，中间区长和副区长还补充回答，回答代表的都是政府部门第一责任人。询问的基本特点就是我问你答，不像弹劾和质询那样有强烈的对抗性，这次询问会基本达到了要求，是一次成功的询问会。”

亟须建立规范询问规则

由于没有规定提问时间、答复时间，有些提问过于冗长，有些回答太过模糊。

“如果全国各地都能推广这种形式，将闭会期间的询问建立起来，必定是人大监督的一次极大飞跃。”在肯定国内这一首创之举后，杨云彪表示，这一次询问会也反映出一个亟须解决的问题，即建立规范询问规则。“今天有两个询问是临时插进来的。”杨云彪认为这就是缺乏询问规则的一大表征，“这样容易导致两个问题：一是其询问内容是否符合要求，现场判断很难；二是应当由哪个政府部门答复呢？如果这个政府部门没有来呢？现场无法弥补。”他的意见是，现场应不允许临时询问。

而与询问规划有关联的是，现场由于没有规定询问人提问时间，被询问人答复时间，也出现有些提问过于冗长，有些回答太过模糊的现象。杨云彪指出，询问会没有规定询问人可以补问，被询问人是否可以让别人代为回答，是否可以补充答复。另外，规则中应当明确要求，不能答非所问。“今天那个规划分局的答复，一开始是宣传自己局的职能，就是答非所问。当然主持人后来制止了，但不够及时。”

还有一个认识是，主持人主导地位也要进一步加强。在现场，有一个明显感觉是代表提出问题，然后具体回答则由现场的被询问单位协调决定由哪个部门回答。一位现场人士提出：“由于询问是事先定下来的，也告知了政府，所以，被询问单位是事先应确定并告知人大的。作出这样的规定，是要被询问单位和参加询问答复的人会前有充分准备。”“如果能通过媒体、公报的方式将询问人、询问项目和答复询问的单位和责任人事先公告，将会提高询问的透明度，满足民众的知情权，也会更好地实现询问所要达到的制度目的。”一位现场媒体记者则有如此感受。

不能完美，还能完善。在昨日的询问会上，黄伟祥表示，今后还将继续深化完善询问会这一形式。据吴以环透露，龙岗区人大对今后进行的询问会将有一个完整的计划，“今年至少还会进行三次询问会，不是针对整个政府，而是就政府某个职能部门，就具体问题具体询问。”一切，孕育更大的期待！

[南方都市报]

广东公安局出台反腐条例

记者5月26日获悉，《广东省公安机关建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施意见》(以下简称《意见》)近日出台。《意见》指出，公安机关主要领导不得直接分管干部、财务、工程招投标、物资采购等具体事项；发生刑讯逼供等13种严重违法违纪案件的，要追究领导者的责任。

讨论重大问题“一把手”末位发言

　　据介绍，《意见》在反腐倡廉教育、领导干部监督、规范权力运行、查处重大涉警案件、落实党廉责任、监督部门自身建设等6个方面，全面、系统地提出具有较强针对性和操作性的意见和措施。其中重要的一点就是改进领导班子决策机制。主要领导不直接分管干部、财务、工程招投标、物资采购等具体事项，人事等工作原则上不得集中由一人分管。在党委会讨论重大问题、敏感事项时，推行“一把手”末位发言制。此外，《意见》规定，公安民警出国(境)必须按规定逐级请示报告。公安机关“一把手”申请出国(境)，在报组织部门审批前，必须征得上一级公安机关同意。

六种涉警案件要及时报告上级

《意见》指出，发生下列6种重大涉警案件时，要及时向上级公安机关报告：公安民警违反“五条禁令”的；公安民警违规使用枪支致人伤亡的；公安民警刑讯逼供致人伤亡的；公安监管场所及候问室发生被监管人员、被继续盘问人员非正常死亡的；公安机关执法中侵犯公民合法权益引起社会强烈反响的；其他涉及公安机关、公安民警侵犯公民人身权利、损害公民利益并造成重大社会影响的。

13种情形要追究领导责任

《意见》规定，对公安机关或民警发生下列13种严重违法违纪案件或重大责任事故的，要在严肃查处当事人的同时，追究有关领导的责任，有的要给予引咎辞职或责令辞职处理，有的要给予党纪政纪处分，触犯刑律的要坚决追究刑事责任：

1.因工作失职，引发严重的群体性事件，或者对群体性事件、突发性事件推诿拖延、贻误战机、处置失当，造成严重后果的；

2.辖区内连续或者多次发生重大公共安全事故、重大恶性案件，黑恶势力和“黄、赌、毒”违法犯罪活动长期得不到有效治理和打击的；

3.擅自设立收费、罚款项目，下达罚款指标，私分、挪用执法办案暂扣款物，造成严重后果或恶劣影响的；

4.刑讯逼供、滥用枪支警械、滥用强制措施致人死亡，玩忽职守造成在押人员集体脱逃、暴狱、越狱或者殴打致死其他在押人员的；

5.对群众的报案求助不及时出警，对依法应立案的案件不予立案，对违法犯罪嫌疑人降格处理，造成严重后果的；

6.疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或者多次出现严重违法违纪问题，造成严重后果和恶劣影响的；

7.执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力，造成用人失察、失误，影响恶劣的；

8.违规办理牌证造成严重后果或以牌证谋取私利、贪污受贿的；

9.以案谋私、徇私枉法、弄虚作假造成严重后果的；

10.工程建设项目或大宗物品采购不按规定招标投标的；