文/刘 琳
内容摘要：2005年1月5日国务院第76次常务会议通过了新的《信访条例》，使得从2003年起就引起各界关注的信访制度再次成为焦点。信访制度是一项具有中国特色的制度，近年来进京信访的人数剧增，给我们的社会主义建设带来了不利影响。信访制度是如何发展起来的？为什么百姓青睐于信访制度？应如何使信访制度纳入法治化的进程？
关 键 词：信访制度 《信访条例》 直诉制度 行政救济
新年伊始《信访条例》获得通过，作为2005年中国第一部重大法律法规的调整，体现了中央对于信访制度的重视和对百姓生活的关心，体现了中央政府对于构建和谐社会的努力。
一、信访制度概述
（一）信访制度的概念
信访，是人民来信来访的总称。国务院2005年1月10日颁布的《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”
中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。
（二）信访制度历史演变过程
中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。然而，这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善。这一时期，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。
在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访。到“文革”开始后，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》；1995年国务院颁布了《信访条例》。随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等，这些标志着我国的信访制度的确立。
近十年来，我国处于社会转型期，很多问题凸现出来，信访也遇到了前所未有的困境，制度改革势在必行，2005年一月，国务院就通过了对信访条例的修改，使信访进入了一个新的历史时期。
（三）信访制度与古代中国直诉制度的比较
作为新中国成立后建立的一项法律制度，信访制度一向被认为是共产党人的发明，是共产党人所创造的新中国法律传统。但笔者经过考察发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度。
《周礼》中已有路鼓和肺石制度的记载；汉代不仅继承了西周击鼓鸣冤的作法，还出现了上书、邀车驾等做法；到了晋武帝时期正式形成击登闻鼓的制度。到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了击登闻鼓外，还有邀车驾、上表和立肺石等方式，宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。明朝则对于直诉进行严格限制。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京呈控，称为叩阍，又称京控。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。
根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。然而，信访制度经过共产党人的改造、创新后，又与封建社会的“直诉”制度有很大的区别：首先，信访的内容不像“直诉”那样仅局限于司法领域，现代信访的范围涵括了行政、司法等各方面，还包括为国家提供意见建议等事项；其次，古代的“直诉”制度有严格的限制，当事人要“告御状”，必须付出惨重人身代价，作为现代法律价值体现的信访制度则不存在这种情形；再者，古代的“直诉”制度，更多的体现为一种权利救济的手段而非制约国家权力的手段，但在新中国，信访制度不仅具有权利救济的意义，同时被赋予了监督、制约国家权力的功能，同时也是公民实现政治参与的途径之一。
二、解读新《信访条例》
《信访条例(修订草案)》原计划去年11月就应进入国务院常务会议审议程序，但当时因各界对改革方向存有严重分歧而搁浅。
（一）信访条例修改前关于改革方向的争议
关于信访制度要改革，学界是达成了共识的，但是对于应该如何改革，则是众说纷纭：
1、取消说。中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘是信访改革的重要推动者，也是取消信访制度的主要坚持者。2004年5月至10月，他组织了一个课题组对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项调查研究，并发表了题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，受到各界关注。
通过长期的实证研究，他认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生严重的政治后果。他总结出信访制度存在如下缺陷：1）信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集。2）信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。3）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。因此，他积极主张取消信访制度。
2、扩权说。“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。”
四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全以此反驳于建嵘提出的弱化信访权利救济功能的观点。这代表了当时的主流观点，国家行政学院教授杜钢建也曾表示，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，没有权威性是现在信访机构遇到的最大问题。信访机构级别不高，又没有实权，面对问题没有处理性和强制性手段，所以，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。
作为强化信访的支持者，中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”因此，他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。
3、折衷说。上海市人大常委会的周梅燕提出：对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出制度困境的根本出路。她的观点得到了很多人的认同。和以上两种观点比较起来，这条中间道路一方面符合当前国情，比较容易实施；另一方面，使得信访纳入法治化进程，更易于为更多人接受。这是一条渐进主义的改革之路。
（二）新信访条例的五大亮点
新信访条例的出台距旧信访条例出台正好十年。十年间，全国信访数量连续数年一路高涨，信访警示的社会矛盾日趋突出、尖锐而复杂。信“访”不信“法”，信访对司法权威的消解遭到诘问，信访机构的存废和信访制度的改革曾引发学界和信访界针锋相对的讨论……这部自5月1日起就要施行的新版《信访条例》，究竟能否给民众一个比较满意的应答？能否有助于纾解“信访结扣”，构建和谐社会？
1、“不得打击报复信访人”被提升到信访总则的突出位置
新《信访条例》最大的变化，就是突出保护信访人的合法权益，将其确定为信访工作的重要原则。保护信访人的合法权益是一个宪法原则，特别是将“任何组织和个人不得打击报复信访人”从十年前的普通条款提升至总则位置，这是一大亮点。于建嵘在他的调查中发现，目前信访成了相当一部分群众在权益受到侵害后，与基层政府抗争的主要手段。申诉、控告本是宪法赋予人民群众的权利，然而，老百姓的这种维权尝试却往往激起一些基层官员的打击报复。对632位进京上访农民的调查结果显示，55．4％的上访者因上访被抄家或没收财物，53．6％的上访者因上访被一些受干部指使的人打击报复。
新《信访条例》正视了这一现实矛盾的普遍存在，在第六章第四十六条规定：打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。
2、明确信访机构的独立地位，规范信访机构的职能，体现信访工作的权威性
新信访条例综合各方面的政治考虑，选择了规范信访行为、加强信访机构职能的渐进主义改革思路。新信访条例第六条规定：“县级以上各级人民政府应当确立信访工作机构；……县级以上各级人民政府信访机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。”并明确规定了政府信访机构的六项基本职责，其中包括受理权，承办权，协调办理权，督办权，建议处分权和指导权。
为加强信访机构的职能，新信访条例还列出专门条款，对信访机构的督办权、建议处分权等进行了详细规定。增强了信访工作机构的职能，体现了信访工作的独立性和权威性。
3、拓宽信访渠道，建立信访信息系统，体现信访工作的开放性
近年来，随着各种不同的信访问题的产生，原有的信访渠道已经无法满足日益增长的信访量的需求；另一方面，由于信访问题是一个地区一定时期各种社会矛盾的综合反映，在错误政绩观的导向下，有些地方政府往往不愿意公开信访工作信息，导致了信访工作的封闭性，进一步阻塞了现有的信访渠道，因此，拓宽信访渠道，公开信访工作信息，不仅体现了信访工作的开放性，而且还显示了各级政府面对和解决各种社会矛盾的勇气和信心，是检验了各级党政部门执政能力的重要标准之一。
4、完善信访程序，加强“双向规范”和“双向追究”，体现信访工作的法制化
完善信访程序，加强“双向规范”和“双向追究”，是实现“依法信访”的基本途径，因此也成为新信访条例的最重要内容。新信访条例进一步明确了信访人提出信访事项、信访工作机构及其人员受理、交办、转送信访事项、行政机关在办理信访事项的行为规范及其法律责任，删去了可能引起歧视和打击信访人的条款，充分体现了信访工作的法制化精神。
5、完善信访制度建设，建立信访工作长效机制，体现信访工作的科学化
制度创新是推进行政可持续发展的重要环节。新信访条例在总结各级政府信访制度改革成功经验的基础上，强调了建立和健全信访工作责任制、领导接待制度、领导阅信制度、领导责任追究制度，首次明确提出了建立信访工作联席会议制度、信访工作绩效的公务员考核制度、信访信息系统制度和信访听证制度等等，进一步完善了信访制度系统，建立了信访工作的长效机制，体现了信访工作的科学化。
三、对信访制度的反思
据官方统计，中国2003年全年信访超过1000万件。国家信访局局长周占顺在接受《半月谈》采访时也坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续10年。
（一）信访制度存在的原因分析
信访是公民维权的一个重要的救济方式，但并不是最有效的方式，在处理行政机关与公民个人和集体之间的行政争议问题上，行政复议和行政诉讼比信访更直接，更有法律约束力。
但为什么老百姓这么偏爱信访呢？
老百姓喜欢选择信访有多方面的原因。1、由于长期的民族心理积淀，百姓有强烈的官本位意识、青天意识，依靠“清官”为民做主的社会传统成为促成信访的重要因素。有事喜欢找政府，首先想到找政府，对政府和行政权力过分依赖。不仅找政府，而且越过地方政府，直接找中央政府；不仅找领导人，而且找中央领导人、国家领导人。问卷显示，有90.5%的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”。
2、老百姓倾向于选择信访的另一个原因是，法制宣传和实施上还存在很大问题，司法权威未能树立。信访中有相当大的一部分事件是政府与公民及企业等法人组织之间的行政争议问题。而在行政争议的解决上，信访并不是最有效的途径，它只是行政复议和行政诉讼的重要补充。3、法定途径门槛太高，所设限制太多，人们进不去。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9%；认为法院不依法办事判决败诉的占54.9%。
老百姓长期将信访当作“最后的依赖”，很少把司法视为维护社会正义的最后一道防线。4、极少数的来信来访得到高规格处理，从而吊起千万人胃口。媒体经常报道，领导人关注导致个案得到解决，进一步加剧了百姓对政府的依赖心理。
“但我们调查发现，实际上通过上访解决的问题只有2‰。”于建嵘痛心地表达。
在接受半月谈的采访中，周占顺提出了引人注目的4个“80%”：在当前群众信访特别是集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。
这一组数据证明了百姓上方是有道理的，我们应该正视这一严峻的问题，而不能仅仅将其归结为百姓的无知。
（二）如何使信访制度纳入法治化进程
正如中国政法大学副教授应星撰文所言，“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”
如果我们一味地采取“劫访”，“下达指标”等方式来减少信访量，只是提一些口号式的东西，而不是从法治化的角度来解决问题，那只会引发更多的社会矛盾，这和我们构建和谐社会的目标是极不吻合的。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，应当是中国信访走出制度困境的根本出路。
要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个救济、监督和解决争议机制：
首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合。由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，不停地在各信访机构之间来回跑动。另外，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。因此，要明确责任，使得信访受理透明化。可建立起统一的计算机联网系统，即方便监督机关监督信访案件的受理情况，也便于群众查询。国家信访局网站（www.gjxfj. gov. cn)已经正式开通，为公众提供信访服务。
其次，要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，扩大行政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决。在法治框架下把救济功能从信访制度中剥离出去，将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中。
第三，确立司法权威是社会稳定的法治内容，在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。
第四，将信访制度改造成类似国外的申诉专员制度，解决行政诉讼和行政复议救济制度难以覆盖到的行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为。失当行政行为是一个很难予以明确界定的概念。直义地说，失当行政是指行政行为不恰当。我国学术界在行政诉讼立法过程以及行政诉讼法颁布后对行政诉讼法进行的阐释中，将失当行政行为作为与违法行政行为相对应的一个概念予以分析和研究。
一般认为有瑕疵的行政行为分为违法行政行为和失当行政行为，失当行政行为是指行政机关在法律所规定的范围和幅度内所做出的不恰当的行政行为。
第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表(特别是全国人大代表)每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题，或为他们解决问题提供咨询。还原信访制度本身民情反映的功能，强化信访作为公民政治参与的制度化渠道，实现公民的政治参与的制度化和有序化，从法律上保障公民合法权力的行使，对于信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为，设立追究其责任的相应司法程序，保障公民的合法民主权利。
总之，只有信访改革和整个社会体制改革相互协调配合，让大部分案件回归司法救济，让信访回归本来面目，法治的距离才会离我们越来越近。
[宪政中国]
相关文章
于建嵘：信访制度改革与宪政建设
引 言
2004年下半年，我主持的课题组发表了一份《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告。这份调查报告指出，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，将会产生十分严重的政治后果1。这些观点引发了一场有关信访制度何去何从的争论，并影响到了国务院对《信访条例》的修订工作2。客观地说，在这场争论中我是少数派，而且如果以国务院最后通过的《信访条例》为标准，我还是一位失败者。但是，这并不意味着我已经放弃了那些不被执政者采纳的改革设想，反而正是在这场争论中各方所表达出来的理念和取向，让我更加清醒地认识到了信访制度的政治迷惑性，更加坚定了要从国家宪政建设的高度来改革信访制度这一基本主张。
一 洪峰压迫下的改革
信访制度之所以在近年倍受社会各界关注，最直接原因是信访总量连续十一年上升，并在2003年形成了信访洪峰。据统计，2003年全国党政信访部门共受理1,272.3万人（件）次公民来信来访，比上年上升4.1%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%；全国党政信访部门共接待公民集体上访31.5万批次、712万人次，分别比上年上升了41%和44.8%，其中五十人以上的集体访批次和人次分别比上年上升33.3%和39%，单批集体访人数最多的达八百余人，创单批次进京上访人数的最高纪录。2004年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。如此严峻的信访形势迫使学界和政界不得不思考，为甚么会产生这样规模的信访洪峰？发展下去会产生甚么样的政治后果？
在这样的背景下，国家软科学基金资助我组织了一个课题组，对中国的信访制度状况及改革方向进行专项调查研究。我们的调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈，分析了来自全国各地的二万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及住进「上访村」体验生活等形式进行。我们的调查表明，现行信访制度主要有如下制度性的缺陷，并产生了严重的政治后果。
第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。如一份在北京上访村流传甚广的署名为「亿万冤民者」的传单就称：「想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官。」3从早几年听到的「中央是恩人」，到直接质疑党中央和国务院，这一变化说明了信访这道政治防火墙出现了问题。
第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更为相信信访这一行政救济手段并把其视为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了「信访问题综合症」，而且民众往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加解决问题的难度，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。
第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。但由于信访量特别是进京上访的人不断增加，影响到社会稳定，中央为了强化各级领导的责任，建立了「各级信访工作领导责任制和责任追究制」，要求各级党委、政府「一把手」负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政想尽一切办法压制民众进京上访，最为常见的是采取各种手段打击迫害信访公民。调查表明，一些地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为「劫访」）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，严重侵犯了公民的人身权利。4
根据这些调查结论，我们向中央提出了彻底改革信访制度的建议。此项建议得到了中央最高层的重视，他们分别多次批覆并要求国家信访局和国务院法制办专门听取我们有关信访制度改革的意见。
二 改革的几种取向
然而，由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，对信访制度何去何从也有不同的主张。学界和政界主要有三种基本的改革取向。
第一种取向是，要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索「大信访」格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制5，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决信访洪峰就得强化信访部门的权力。杜钢建也认为，现在之所以出现了信访洪峰，根本原因是信访机构没有权威性，现行信访部门和其它部门一样，只是政府之下的一个普通机构，很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。因此，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。康晓光认为，信访部门的功能无非是信息反馈和解决问题。在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门坎的反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，并通过赋予信访机构实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题6。
第二种取向是，要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。我认为，首先需要从从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处7。长期从事信访工作的周梅燕等人也认为，对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民的有序的政治参与，理顺各种信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革8。
第三种取向是，应该站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题。黄锺认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除9。张耀杰则进一步指出，在现行宪法和法律框架之外所设计的迭架屋且等级森严的信访机构，是诱导本国公民跪着请愿甚至于跪着造反的永无出头之日的制度陷阱，而置本国公民于极权之下的层层上访，本身就是对于中国公民自由平等的合法人权的公开亵渎和肆意践踏，因此《信访条例》可以休矣10。
这三种改革取向被新闻媒体归纳成为「强化扩权派」和「削弱取消派」，其中第一种取向属于前者，第二种和第三种属于后者。我则被视为「削弱取消派」的代表人物，有的媒体说我主张现在就取消所有的信访办公室11。实际上，我当时给国务院领导人提出的具体建议是要从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。其核心内容主要有三个方面：
其一，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击，维护社会稳定。主要措施是：中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制；由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。这样做的主要理由是：减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访。给地方政府减压，才能给中央减压；维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。
其二，中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。主要措施有：由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；加强对司法机关的监督，克服司法腐败；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
其三，长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。主要措施是：组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议；允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是：使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质。同时将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会，将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，并为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件。最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
由于我的这些建议与国家主管部门所倡导的改革主张相背，也与持强化扩权论学者的基本理念不同，加上新闻媒体的片面报导，导致了社会各方批评。
三 论争的焦点
如果从学术角度来看，这场以批评和反批评形式展开的论争，主要是围绕如下几个问题展开的。
其一，如何认识和对待信访制度的政治思想基础。我认为，信访制度的政治思想基础是专制主义的皇权意识以及由此决定的「人治」思想。这一制度最初虽然是打着联系群众的旗号建立的，但其目的是建立一个所谓的「民意上达」渠道，而不是「民意表达」机制。它不仅不是现代民主理论的体现，甚至不符合以民为本的政治理念，而是在强化「官重民轻」的皇权思想，以误导民众把通过信访获得高官的批示来解决问题作为最后的「救命稻草」。因此，无论这个制度在计划经济时代起到过甚么样的作用，它都应该逐渐退出中国的政治舞台12。批评者则认为，中国民众有崇尚清官的历史传统，今天的信访改革是在这种历史传统下进行的，因此只有顺应这种历史传统，改革才得以顺利进行。郭松民就指出13：
和学者的思维方式不同，民间的智慧总是质朴而深刻的。老百姓抓住这根「救命稻草」的逻辑非常简单：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。在官员自上而下的任命制没有得到根本改变之前，这根「救命稻草」的地位是不可替代的，因为它是和那些能够保护自己权益的力量沟通的最主要渠道。
针对这种观点，有学者批驳说14：
在封建中国，地方行政长官往往也是司法长官，这种申诉冤屈、要求求决的上访形式具有合法性。但是新中国成立初期，这类事情却演变成了「拦首长、外宾的汽车」。这种青天意识和臣民意识历时几千年，以至于到今天在走向法治社会和司法独立的过程中，惯性依然不可忽视。「群众上访」遇到挫折，以至于遭到打击报复以后，信访被制度化以至于不断地被完善，是不是在间接地鼓励人们不去寻找正常的司法救济而选择上访？我们必须清楚，信访这种「玄机」重重的制度安排虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。
其二，是维持行政主导国家的政治传统还是坚定不移地向现代宪政制度的转型。我认为，信访制度不断强化将产生的最大问题，是从制度上消解现代宪政制度的分权基础。这不仅表现在官员个人权力对国家体制性职权的侵害，而且由于从国家信访局到地方信访机构都是由执政党的党委和政府共同领导的，这样会为党权侵入行政权、行政权借助党权侵入国家的立法权及司法权预设了一条「合法」的通道。如果强化信访的职权，其实际性意义则加强了以党权为背景的国家行政权力，这样就会有使党政合一的「信访机关」凌驾于国家一切机关之上的可能性，会从根本上消解国家的宪政基础15。批评者则认为，「信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径」，「在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要」16。对于这种希望通过加强信访来制约行政违法和司法不公的观点，有学者也进行了批驳。彭兴庭就指出17：
在目前的制度结构中，行政部门几乎拥有绝对的权力，却缺乏有效的制约。比如说在一些地方政府的强制拆迁中，行政长官一声令下，公安、检察、法院倾巢而出。这也说明了这样一个制度问题，司法系统没有被赋予独立的使命，它的多种权力上仍然受制于行政部门。在这样的情况下，不是老百姓不懂程序没有法律意识，而是深知利害关系才越权上访，寄希望于「青天大老爷」，期待「皇上圣明」。司法独立问题已经被提上了日程，努力改善司法机关的地位，这才是社会稳定与和谐的根本之道。信访无论如何，是与一个法治社会背道而驰的。信访中更多的是法律问题，而不是行政问题，这不是行政机关和工作单位所能解决的。
其三，能否把权利救济功能从信访制度分离出来。我认为，目前的信访制度有两个基本的功能，即政治参与和权利救济。中国《宪法》第四十一条已明确规定：「中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。」这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此，作为政治参与和表达意愿方式的信访，是不仅不能被取消而且应该强化的。问题是，现实的信访制度强化的是信访权利救济功能，尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家宪政体系来考虑，信访的这种权利救济功能却是十分有害的，因为它的实现没有严格的程序而主要靠领导批示，是「人治」的结果，对司法权威的消解和国家政治权威的丧失具有较大的消极作用18。批评者则认为，「对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能」，它「可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件，法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能」19。应星甚至认为，经过制度的创新，信访这种「陈旧的」救济方式可以重新焕发出青春，在法治建设的过程中发挥一个重要的、甚至是不可替代的作用20。对此，姜明安则反驳说：「最终取消信访的救济功能是必须的，只有人治的路完全堵死了，法治才会真正出现。」21
四 新的问题
应该说，国家最高决策者关注到这场有关信访制度何去何从的争论，但这些争论已超越了他们为化解信访洪峰这一实用主义底线。因此，在「搁置争议、规范为主」的原则下，国务院在2005年1月5日通过了新的《信访条例》。在这个条例正式公布之前，国务院法制办主要负责人奉命与我有一次单独的正式谈话。他主要谈到了新条例有畅通信访渠道、建立网络信访系统、规范信访人的行为、强化信访工作的责任几大亮点。可我认为，这次《信访条例》修改虽在保障信访人权利等方面有所进步，但只是应急之作，没有体现信访制度改革的方向，不仅不能有效地化解目前存在的信访洪峰，而且有可能产生一系列新的问题。
第一，新《信访条例》的主旨还是在于「束民」而不「约官」，虽然把保障信访人的权利作为重要的原则确定了下来，但同时又为各级政府打击迫害信访人预设了各种理由和借口。由于现实中打击迫害信访人的情况非常普遍并产生了十分严重的政治后果，所以新条例把「任何组织和个人不得打击报复信访人」提到了总则。但问题是，新条例同时规定了许多所谓「规范」信访行为的条款，比如，第十八条规定「多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人」，可条例中并没有对如何推选代表等问题进行相应的规定。而在现实中，要推选代表就要开会，地方政府就会定一个「非法聚会」或「煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访」的罪名；要选代表就得要支付一定的上访费用，就可以定一个「以信访为名借机敛财」的罪名。再比如，第二十条规定，信访人不得「在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集」，不得「在信访接待场所滞留」。否则，按条例第四十七条规定，要受到有关国家机关工作人员的劝阻、批评或者教育。「经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。」可见，这些条款都可成为打击迫害信访人的理由和借口，已严重侵害了公民的宪法权利。正因为如此，北京上访村的信访公民已联名向全国人大提出了对这些条款进行违宪审查的请求22。
第二，信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题，造成更大的信访洪峰。中国现行信访制度的基本特点是权力压力型，主要表现为两个方面：其一是首长的压力，即某某领导批示，这主要针对个案而言的。其二是上级排名的压力，即各级政府都有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。各级信访部门虽然可以依靠这两种压力来促使具体工作部门解决一些问题，但是在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访民众不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。新条例不仅没有改变这种状况，反而将其法规制度化。比如，条例第七条规定：「各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。」这种压力型信访体制能否化解目前已十分严重的信访形势呢？据我最近对有关部委七十多位来自基层省市的信访干部的调查表明，他们中有近六成的人认为，如果还搞信访排名甚至与政绩挂钩的话，地方党政会采取更为严厉手段打击信访人，这样也会有更多的人进京上访。
结 语
回顾围绕因《信访条例》修订而发生的这场争论，有许多东西是值得反思的。这正如赵凌所言：「关于信访改革的争论并不会因《信访条例》通过而停止，这不仅是由于《信访条例》对于化解目前中国的社会矛盾有难度，而且在于中国的信访制度改革折射出我们如何对待中国传统的官本位意识、青天意识、政府万能意识这些东西，更在于信访改革的争论实质是有关中国政治体制改革方向的选择问题。」23在我们进行这种选择的时候，特别是当执政者的政策目标、知识界的价值取向、行动者的现实目的出现严重分歧时，甚么才是我们这个社会应遵守和追寻的基本原则呢？在我看来，这只能是国家的宪政建设。
注释
1 于建嵘：〈信访的制度性缺失及其政治后果〉，《凤凰周刊》，2004年第32期，页50-53。
2 赵凌：〈国内首份信访报告获高层重视〉，《南方周末》，2004年11月4日。
3 亿万冤民：〈向中央领导求救〉（打印稿），2004年3月1日。
4 于建嵘：〈中国信访制度批判〉，《中国改革》，2005年第2期，页26-28。
5 赵东辉：〈信访的体制瓶颈亟待突破 让民意顺畅上达〉，《瞭望新闻周刊》，2003年第40期，页23-25。
6 赵凌：〈信访改革引发争议〉，《南方周末》，2004年11月18日。
7 同注1。
8 周梅燕：〈我国信访制度陷入四重困境 面临法治挑战〉，http://news.sina.com.cn/c/2004-06-30/12143565398.shtml。
9 黄锺：〈信访制度应该废除〉，www.yannan.cn/data/detail.php?id=4802。
10 张耀杰：〈《信访条例》可以休矣〉，www.yannan.cn/data/detail.php?id=4823。
11 刘辉：〈于建嵘：信访办应该撤销〉，《南方人物财刊》，2004年11月17日。
12 于建嵘：〈中国信访制度批判──在北京大学的演讲〉，www.yannan.cn/data/detail.php?id=4842。
13 郭松民：〈信访改革应制度演进〉，《环球》，2004年第24期，页29。
14 彭兴庭：〈「信访制度」下的臣民意识〉，http://zjc.zjol.com.cn/05zjc/system/2005/04/12/006090672.shtml。
15 同注12。
16 高武平：〈信访制度存废辨〉，中国农村研究网，2005年2月19日。
17 同注14。
18 同注12。
19 田文利：〈信访制度改革的理论分析和模式选择〉，www.chinalawedu.com/news/2005/3/。
20 应星：〈作为特殊行政救济的信访救济〉，《法学研究》，2004年第3期，页58-71。
21 赵凌：〈信访条例修改欲走「第三条道路」〉，《南方周末》，2005年1月13日。
22 朱国成等三千人：〈反腐维权冤民对信访条例抗议〉（打印稿），2005年2月11日。
23 赵凌：〈新信访条例会否带来新一轮信访洪峰〉，《南方周末》，2005年1月20日。
于建嵘 中国社会科学院农村发展研究所教授，着有《岳村政治》。
来源：二十一世纪
[司法]
信访的制度性缺失及其政治后果
文/于建嵘
信访体制不顺，造成中央权威的流失
中国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况：
第一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%;上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.2%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。
表一，下列各级政府在农村的威信怎么样？（单位%）(略)
其二，由于信访机构林立，而又缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有:国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。刚进京时，农民认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达96.4%，而七天后则下降到39.3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7.1%上升到58.9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%。此外，74.2%的被调查者认为，包括中央、国务院在内，对他们所反映的问题“都推来推去”，没有决心解决。在北京“上访村”流传着一份署名为“亿万冤民者”的对中央政府表达不满的传单，上面就用了“阎王殿、贪官、疯犬”一类的字眼。从早几年听到的“中央是恩人”到直接置疑中央和国务院的这一变化，非常值得警惕。这在很大程度上说明，进京上访成为中央政治权威流失的重要渠道。
表二，你认为中央对于上访的态度（单位%）（略）
信访功能错位，动摇现代国家治理的基础
现行信访制度作为一种正式制度具有两个方面的职能:一是政治参与，即公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议。二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。
首先，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是进京上访的农民，经常是作为当地农民的代表出现在中央的信访机构，反映的问题多而复杂，远远超出了个人冤案之类，而且关系到农村工作的各个方面，必然增加解决问题的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成了信访群众的直接对立面。
表三，您上访主要是反映什么问题？（单位%）（略）
第二，从理论上说，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段，并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的，其中各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是主要原因。在接受调查的632名农民中，有401位之前曾向法院起诉，其中法院不予立案的172人，认为法院不依法办事而判决其败诉的220人，认为法院判决胜诉了而没有执行的9人。此外，民众更多地相信信访这一行政救济手段，与依靠“清官”为民作主的社会传统有很大关系。大多数上访者是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”，或是“给地方政府施加压力，以求问题的解决”。
表四，您到北京来上访的目的主要有？（单位%）（略）
在一定程度上，由于具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊管道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是必须看到，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
信访程序缺失，诱发严重的冲突事件
现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。虽然确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，造成各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作用，也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。 在北京“上访村”广为流传的一份署名为“全体上访人”的《上访人员上议书》就写道：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。调查表明，上述情况在一定程度上是存在的，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，令人发指。
表五，您因上访有没有受到下列打击报复？（单位%）（略）
少数地方政府对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其中之一，就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。有超一半的农民进京上访反映的主要目问题是“政府打击、拘捕领头上访的农民”（见表三）。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视，在法不责众的意识影响下，许多农民就会动员更多的人参与上访。2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次，分别比上年上升41%和44.8%，单批集体上访人数最多达到800多人。更为激烈的抗争活动也时有发生，如进京上访人员在一份《到天安门广场集会、游行、示威的申请书》中称：“鉴于以辽宁接（截、劫）访团为代表的地方驻京工作人员，长期以来在国家各接访口，主要在国家信访局群众来访接待室门前，层层设卡，围堵拦截上访群众，多次、经常推搡、殴打上访群众，打伤、打残、打死、非法逮捕、关押、拘禁上访群众……提请批准在中华人民共和国首都北京天安门广场举行集会、游行、示威。”2003年12月12日，来自29个省份的600多名上访人在天安门集会，就是这样的例子。
少数地方政府打击和迫害上访人的第二个后果是，政治激进主义在信访者中产生，并获得迅速繁殖的社会土壤。一位因经济合同纠纷而上访遭受打击的信访者，就以《中国共产党的极端政治腐败》为题印制了大量的传单，置疑党的领导核心地位。
表六，您对上访的效果不满意，打算怎么办？（单位%）（略）
中国的信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，必须进行彻底而系统的改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识这一改革的重要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。
（此文为中国社会科学院农村发展研究所国家软科学重大课题组专项调查，本刊略作删改）
来源:《凤凰周刊》2004年32期(总165期)
[中国选举与治理]
中国信访制度批判
文/于建嵘
原编者注：中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘是信访改革的重要推动者。从农民税费抗争到土地维权，再到信访改革，于建嵘展现了一位学者关注现实最尖锐问题的勇气和敏锐，他所发出的声音也屡受高层重视。本文为于建嵘应燕南讲坛邀请于2004年12月2日在北京大学所作演讲全文，经本人审阅。
最近，我主持的课题组发表了一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，受到各界关注并引发了一场有关信访制度何去何从的争论。国内最具影响的媒体《南方周末》对此评论说："于建嵘在这场争论中是比较孤独的一个。他的'弱化信访权利救济功能'观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。"
虽然我对许多媒体的相关报道并不完全认同，却不得不承认上述有关我目前处境"孤独"的描述是比较客观的。的确，在我每天接到的数十个电话或邮件中，虽有人对我表示关心和慰问或求助，但鲜有明确表示同意我观点的，更多的是不满或指责。这样的指责主要来自三个方面，其一是国家信访系统的官员，特别是那些要求强化信访的官员，就有地方信访官员从南方飞到北京来，其目的就是要当面指责我："如果不给我们信访部门实权，那老百姓的冤屈如何才能解决呢？！"。其二是那些称之为公共知识分子的学者，他们的理由是中国是一个行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是"亲民"和"仁政"的重要表现；其三是一些信访群众和具有社会底层关怀的学者。有一位打算到北京来上访的江西农民给我写信说，如果没有信访了，中央如何才能帮我们解决问题呢？就连我十分敬仰的教授也在电话里质问我，"如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗？"
面对如此多的批评和质疑，我感到有必要作一些回应了。正因为如此，我特别感谢北京大学的燕南讲坛为我提供了这样一个陈述的机会。我的基本观点仍然是，现行信访制度必须进行彻底的改革。我今天要讲两个问题，其一，调查结论；其二，改革设想。
一、调查结论
我对信访制度最初的关注是在1999年。当时，我在调查湖南农民维权抗争时就感到信访制度存在重大的缺陷。因此，在近几年发表的论文中，我提到过要改革信访制度。但由于那些调查并不是针对信访制度进行的专项研究，分析样本也是区域性的，缺乏有说服力的证据。
为此，2004年5月至10月，在国家软科学的支持下，我组织了一个课题组对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项调查研究。此项调查包括对进京上访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈，分析了来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进住"上访村"体验生活等。通过调查，我认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生严重的政治后果。
这些缺陷主要有三个方面：（一）信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集。
现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况。
其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%.2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%.中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。
其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有，国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生明显的变化。
（二）信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。
现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的"民意上达"。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现"信访问题综合症"，而且公民往往把信访看成是优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。
第一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央信访机构的，他们反映的问题多而复杂。信访者要求的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。
由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门摆在了信访群众的直接对立面。
第二，从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54.9%；认为法院判决胜诉了而没有执行的9位，占2.2%.其次，也与依靠"清官"为民作主的社会传统有相当大的联系。报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。
在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的"人治"思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
（三）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。
现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。虽然在第一次全国信访工作会议上确定了"分级负责、归口办理"的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了"各级信访工作领导责任制和责任追究制"，这种领导体制要求，各级党委、政府"一把手"负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作用，也解决了一些问题。但由于某些地方政府为了抑制住上访的增加和升级，会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。
自2003年10月以来在北京"上访村"广为流传的一份署名为"全体上访人"的《上访人员抗议书》就写道："地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失"。从课题组的调查情况来看，上述所列的情况在一定程度上是存在的，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为"劫访"）进入上级党政机关已是公开的事情。
少数地方党政对信访者进行打击和政治迫害产生了严重的政治后果。其中之一，就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。有近一半的农民进京上访的主要目的就是因为"政府打击、拘捕领头上访的农民"。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视，在法不责众的意识影响下，许多农民就会动员更多的人参与上访。2003年国家信访局接待群众集体上访批次和人次，分别比上年上升41%和44.8%.其中，50人以上的集体上访批次和人次，分别比上年上升33.3%和39%.后果之二就是政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤。
二、改革设想
上述的调查和分析表明，目前我国的信访制度存在着重大的制度性缺陷并产生了十分严重的政治后果，因此必须进行彻底而系统的改革。由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，因此对信访制度何去何从也有不同的看法。
目前主流性观点认为，"信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法"，其基本思路是要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索"大信访"格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，使信访机关这个曾经的"传声筒"变成一个"实权单位"。具体来说，希望通过立法，明确有关部门在交办和督办过程中的法律责任，实行行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。目前各地所进行的信访改革就是，一方面试图加强信访机构的权力；另一方面则是制定许多禁止性条款来规范民众的信访行为。
我认为，中国设立信访制度的初衷是建立一条民意"上达"的渠道，而不是民意"表达"的渠道。这种制度已成为了中国社会的政治现实，我们只有面对而不能回避。因此，要从国家政权建设和社会稳定的高度来认识对信访制度进行改革的重要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的，是要切实保障信访人的合法权益，对少数地方迫害信访者的案件要坚决查处。
目前可从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。
（一），短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。
主要措施是：（1）中央有关部门不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；（2）中央信访部门不再给省市开信访移办单；（3）不对信访公民的信访级别作特别的限制；（4）由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。
这样做的主要理由是：（1）减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访；（2）给地方政府减压，才能给中央减压；维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。
（二），中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。
主要措施有：（1）由上级法院和检察院下派一级设立告诉、申诉案件受理机构；（2）
扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；（3）
加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；（4）司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；（5）由司法部门依法查处信访人迫害案件；（6）组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；（7）增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
（三），长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。
主要措施是：（1）组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；（2）公布各级人民代表的联系方式；（3）建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。（4）允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们表达自己的利益。这样做的好处：一是使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质；二是将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件；三是把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。四是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
文章来源： 原载《中国改革（综合版）》2005年第2期
[光明网]
