人大要开好会议还应该做到“三不要”
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科学人 网站 2006-03-05
中新网3月2日电
一年一次的全国“两会”即将召开。据北京日报·理论周刊报道，国家行政学院科研部主任、教授、博导许耀桐认为，中国近年来的民主政治建设取得很大进步，人们的民主意识在逐渐增强，也正是在这样的社会大氛围下，人大要开好会议，还必须再有所改进，要逐步走向完善，应该做到“三不要”。
一是人大代表不要只作表态性的发言。许耀桐说，在“两会”期间，人们经常看到，人大代表的表态场合太多，表态的话太滥、也有不少是套话，如此一来，片面地把人大会议变成了表态会。须知，老百姓选人大代表，不只是要你在会议上亮亮相，表表态，张口尽说些冠冕堂皇的套话，而是希望对人大有关报告进行认真的审议，作出有实际内容的、深入分析的发言。
二是人大代表不要只作体会式的发言。许耀桐说，我们注意到，有些人大代表对提交会议审议的报告确实下了很大的工夫，进行了一番认真的研究，可惜，他们往往把过多精力放在如何归纳出报告体现了若干个“大”、具有若干个“新”、达到了若干个“高度”、展示了若干个“特点”等等上面。这些发言听起来高屋建瓴、气势恢弘，挺有“思想性”和“创造性”的，只不过人大会议不是心得会，老百姓也不喜欢你停留在讲解和注释的层次上，而是希望能提出进一步改进、完善和落实的意见。
三是人大代表不要作至少是少作经验型的发言。许耀桐说，还有一些人大代表在发言中，采用报告的一些基本观点和结论，套上自己所在的地方、单位的具体情况，宣传本地的措施、做法以及取得的成效。这类发言，可以称之为经验交流性发言。固然，有些经验是很好的，具有一定的说服力，也有一定的启发意义。但是，相比于众所周知的已经取得的业绩来说，老百姓更需要的是了解你面对当前的新情况、新挑战所采取的思路和对策。
这位专家指出，人大是代议制机构，是民意机构，即代表全体民众意志和要求的权力机构。人大会议要以严肃的、科学的方式进行工作。上述三种类型的发言老百姓之所以不喜欢，是因为这些发言代表把人大会议当作了一般的表态会、心得会和经验交流会，从而误读了人大会议的神圣性质。[完]
相关报道
今年大会上政协委员们关注的主要问题
[光明日报记者] 刚刚您谈到大会秘书处已经收到不少委员提案和发言材料。请问今年委员们都关注哪些热点问题？
[吴建民]
政协大会召开前，全国政协办公厅从多方面收集和了解了有关信息，结合目前收到的委员提案和发言材料，总的来看，今年大会上，委员们关注的主要问题如下：委员们十分关注制定和实施十一五规划当中的重大问题。如建设社会主义新农村、建设创新型国家、建设资源节约型和环境友好型社会、促进区域经济协调发展、推进和谐社会建设、解决社会分配不公、健全社会保障体系、加快医疗卫生体制改革、促进安全生产等问题。此外，学习贯彻中共中央刚刚颁布的关于加强人民政协工作的意见，也是委员们关注的一个话题。
[新华网]
对两会政治文明进程的新期待
主持人：王君琦
特邀嘉宾
许耀桐（国家行政学院科研部主任、教授、博导）“有的代表把人大会议当作了一般的表态会、心得会和经验交流会，从而误读了人大会议的神圣性质。”
李林（中国社会科学院法学所所长、研究员、博导）“全国人大代表的这种“国家队”队员的角色定位，要求他们具备更高的代表素质。”
浦兴祖（复旦大学国际关系与公共事务学院教授）“人大及其常委会这座“民意加工厂”应当从提高成员素质、健全议事程序等方面增强整合民意的能力。”
刘武俊（司法部司法研究所副研究员）“希望多一些经过深思熟虑、深入调研，并且立法内容要符合立法规律的议案提案，少一些盲目夸大立法功效甚至有作秀出风头之嫌的标新立异的议案或提案。”
开场白
一年一次的全国“两会”很快就要召开了。近年来，“两会”上涌现出越来越多的民主政治新气象，很多新的内容和形式，诸如质询制、代表联系选民、网上直播等正成为我国政治文明建设新的生长点。我们知道，建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。从这一基点出发，本期话题从人民代表大会制度建设中遇到的一些新课题，如会期制度问题、人大代表的结构构成问题以及“两会”上代表委员的热议的话题变迁等角度，来谈谈政治文明建设进程对今年“两会”的一些新期待。
“两会”关注一些话题，为何由“热议论”转向了“冷思考”？
主持人：一年一次的全国“两会”很快就要召开了。每年的两会都有代表和委员热议的话题，比如前年的小康社会，去年的和谐社会。哪些问题将成为今年“两会”关注的热点？
谢志强（中共中央党校科社部教授）：2006年是“十一五”开局之年，种种迹象已经把今年“两会”的主题提前预热，审议通过“十一五”规划纲要、建设社会主义新农村、建设创新型国家、建设资源节约型、环境友好型社会，这既是中国今后发展的重要内容，也是重要走向，是生机勃勃的中国正在走向成熟的重要标志。可以预料，今年的两会还将对医疗、教育、安全、就业、收入分配、教育公平等问题予以重点关注，这是落实科学发展观的必然要求和体现。
另外，还有很多原来是两会期间热议的话题，现在越来越多地转向了理性的冷静思考。譬如，腐败问题一直是中国两会关注的社会问题之一。事实上，二○○四年以来中国反腐败斗争在“治标”和“治本”两个方面都呈现出前所未有的力度，反腐的制度体系也正逐渐形成。
也正因为如此，去年的“两会”对反腐败话题从“热议论”转向了“冷思考”。这种冷思考的背后，从社会心理层面看是一个民主和责任意识的增强；从制度层面看，则是一个解决这些热点问题的制度机制正在逐渐形成。
“两会”热点的嬗变，向我们传递哪些社会进步信息？
主持人：纵观“两会”史，我们发现，两会的话题也在不断嬗变，从这个历史脉络中，我们可以发现哪些社会进步与发展的气息？
谢志强：细细解读两会“热点”嬗变的情况，我们可以看到越来越明显的民主政治气息：一是民主民意问题越来越成为两会关注的重点：“农民工待遇”、“看病贵、看病难”、“上学贵、上学难”、“食品安全”、“征地与拆迁过程中的侵权问题”、“就业问题”等等无一不在其中。二是关注的程度越来越深，两会开得越来越实。两会的提案、议案不再是一提一议了事，而是事前有调研，会后要有答复和落实；三是关注点由主要集中于经济领域向政治、社会等领域扩展。四是会议开得越来越民主，代表、委员们发言日趋踊跃，底气越来越足，建议也越来越被重视。
这些特点表明：我国的改革开放正在一步一步走向深化，民主政治建设正在有序进行，从2002年提出全面建设小康社会到2003年提出科学发展观，从2004年提出构建和谐社会到2005年响亮地提出要建设社会主义新农村，标志着中国前行的思路越来越清晰，改革开放的信念越来越坚定；表明我国的民主程度越来越高，人们关注和可以讨论的问题越来越多。
怎样看待“会风”的转变与民主政治建设的关系？
主持人：代表委员的发言、提案议案展现了代表委员的参政议政能力。刚才谢教授也提到，现在两会开得越来越实，代表委员的提案、议案不再是提一提了事，发言也不再是无关痛痒了。这种“会风”的转变，是不是也是民主政治建设的一种成就？
许耀桐（国家行政学院科研部主任、教授、博导）：我国近年来，民主政治建设取得了很大进步，人们的民主意识在逐渐增强，这一点是有目共睹的。也正是在这样的社会大氛围下，我觉得人大要开好会议，还必须再有所改进，要逐步走向完善，应该做到“三不要”。
一是人大代表不要只作表态性的发言。在“两会”期间，人们经常看到，人大代表的表态场合太多，表态的话太滥、也有不少是套话，如此一来，片面地把人大会议变成了表态会。须知，老百姓选人大代表，不只是要你在会议上亮亮相，表表态，张口尽说些冠冕堂皇的套话，而是希望对人大有关报告进行认真的审议，作出有实际内容的、深入分析的发言。
二是人大代表不要只作体会式的发言。我们注意到，有些人大代表对提交会议审议的报告确实下了很大的工夫，进行了一番认真的研究，可惜，他们往往把过多精力放在如何归纳出报告体现了若干个“大”、具有若干个“新”、达到了若干个“高度”、展示了若干个“特点”等等上面。这些发言听起来高屋建瓴、气势恢弘，挺有“思想性”和“创造性”的，只不过人大会议不是心得会，老百姓也不喜欢你停留在讲解和注释的层次上，而是希望能提出进一步改进、完善和落实的意见。
三是人大代表不要作至少是少作经验型的发言。还有一些人大代表在发言中，采用报告的一些基本观点和结论，套上自己所在的地方、单位的具体情况，宣传本地的措施、做法以及取得的成效。这类发言，可以称之为经验交流性发言。固然，有些经验是很好的，具有一定的说服力，也有一定的启发意义。但是，相比于众所周知的已经取得的业绩来说，老百姓更需要的是了解你面对当前的新情况、新挑战所采取的思路和对策。
人大是代议制机构，是民意机构，即代表全体民众意志和要求的权力机构。人大会议要以严肃的、科学的方式进行工作。上述三种类型的发言老百姓之所以不喜欢，是因为这些发言代表把人大会议当作了一般的表态会、心得会和经验交流会，从而误读了人大会议的神圣性质。
“立法”提案、议案增多从什么程度上体现了民主政治意识的增强？
刘武俊（司法部司法研究所副研究员）：高质量的议案或提案是检验人大代表、政协委员参政议政水平的重要载体。因此，我觉得，提交议案尤其是涉及立法的议案或提案务必深思熟虑，切忌盲从冲动；在别人联名的议案或提案征集签字时务必慎重，切忌随意。现在，动辄呼吁立法似乎成为近年来“两会”的一大时尚，几乎每年的“两会”都会涌现出大量涉及立法的议案或提案，其中不乏切实可行的高质量立法动议，但也不乏明显非理性立法冲动的议案或提案。当然提案人的初衷往往是好的，但有的立法动议却缺少调查研究，不具有可操作性，这实际上是盲目夸大立法功效的“立法依赖症”的症状。多一些经过深思熟虑、深入调研，并且立法内容要符合立法规律的议案提案，少一些盲目夸大立法功效甚至有作秀出风头之嫌的标新立异的议案或提案。只有这样，才能一步一步扎实地推进我国的民主政治建设。
另外，我建议重视人大代表有关立法理论和实务的教育培训，提升人大代表立法的职业化程度，使人大代表的立法能力得到可持续性提升。建议除全国人大常委会和地方人大常委会建立相应的人大代表培训中心外，还可考虑充分利用高校丰富的师资力量，与有关高校合作建立若干高水平的人大代表培训基地。在我看来，提升人大代表的受教育待遇比提高人大代表的生活待遇更有现实意义。
如何看待人大代表的结构变化以及这种变化中所透露的民主政治气息？
主持人：在人大新闻的网站上，有网友这样留言：现在的两会代表，一般都是有一定领导职务的，群众戏称为“地方官吏”代表会，因此主张，两会代表应限制各级官员的名额，增加普通群众的名额，使“人代会”真正开成人民代表大会。过去为了照顾到代表、委员的广泛性，考虑了工农军学商艺等各界别，但有的界别的代表，议案能力不足，参与立法能力不强。据说广东省的“两会”，明星代表比例有所调整。从民主政治建设的角度怎样看待这些问题？
李林（中国社会科学院法学所所长、研究员、博导）：全国人大代表来自人民，应当代表全国人民，向全国人民负责，应当具有对于国家事务（而不仅仅是地方事务）的参政议政能力，不能只代表本地方或者本职业的群体。全国人大代表的这种“国家队”队员的角色定位，要求他们具备更高的代表素质，不仅能够在代表团会议上审议和讨论法案和其他议案，而且能够在全体代表大会上发表自己对法案和议案的真知灼见，把自己所代表的意志和利益通过代表大会的形式和过程，表达为全国人民的意志和利益诉求，并在全体代表大会上与其他代表共同交流和分享参政议政的政治智慧。这一点，我们的代表近几年有了明显的变化。
刘武俊：人大代表的结构问题，近年有了很大变化，正在变得更加科学、合理，但仍可以更完善。我觉得还应进一步优化和改善人大代表的现有结构，适当增加律师、记者这几类职业角色的代表比例，这样可以进一步提升人大代表、政协委员的立法能力。作为“法律人”的律师和作为“新闻人”的记者都具有鲜明的职业个性：客观、中立，专业化程度高，角色的民间性较强，贴近民众，了解社情民意，具有敢于仗义执言的职业个性。律师和记者这两种角色的职业特质和职业个性与人大代表的职业素养要求颇为吻合。当然，立法能力的提升不可能一蹴而就。我建议从优化人大代表的结构入手为提升立法能力创造条件。
如何完善“两会”的会期制度，以期适应我国民主政治建设的新需要？
主持人：现在有人认为，“两会”时间过短，这种民主集会式的开会，很难保证审议讨论活动产生1＋1＝2的民主效果，“两会”时间过短影响了充分民主的发挥。但如果会期长了，效率会不会降低？如何更好完善人民代表大会的会期制度？
李林：目前，全国人民代表大会有代表近3000人，每年集会一次，每次会期平均17天左右，除去大约4天（两个周末）的休息日，还有13天。如果以各国议会联盟的统计（据各国议会联盟对48个国家统计，一年会期中开会天数依次为：最多的达125天以上，有6个国家；100—124天的9个国家；75—99天的7个国家；50—74天的8个国家；25—49天的15个国家，最少的在25天以下，有3个国家———编辑注）做参照系，对照全国人大会期开会的绝对时间和相对时间，显而易见，中国是立法机关每年开会绝对时间最短的国家之一。如果会期时间过短，代表没有足够时间进行必要的调查研究，来不及认真仔细地研究、分析和讨论法案，匆匆付诸表决，或者通过或者否定，这确实会影响民主的发挥。但同样，如果立法机关集会时间过长，也存有弊端。立法机关集会时间过长，一是牺牲了立法民主中的效率，容易导致讨而不论，议而不决，长期拖延，使立法机关成为“清谈馆”；二是浪费财力，无端公共支出，增加纳税人的负担。
我们建议完善和发展人民代表大会制度，应当逐步改革和完善全国人大的会期制度。具体的改革建议：一是增加全国人大会期的次数，将每年一次集会改为两次，即春季一次，秋季一次（如果条件不具备，也可以暂时采取一年集会一次的办法）。二是增加全国人大的开会时间，从现在的每年平均17天增加到每年40天，即每个会期平均20天左右。三是减少各代表团的讨论时间，增加全国人大会的开会讨论审议时间。
增加全国人大的会期时间，无疑将增大立法的经济成本、时间成本和人力成本，增加国家财政和纳税人的经济负担，但任何民主都不是抽象的，实行民主是需要付出时间和经济代价的，民主本身就是一种与经济文化发展水平相适应的政治“奢侈品”，基本上是一种“有多少钱才能办多少事”、“投入多少时间才能产出多少民意”的政治文明方式。我们为了充分实现社会主义民主的无比优越性，为了切实从制度上保障“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国”的有机统一，实现高度的人民民主，付出一些时间和金钱也许是必需的、也是值得的。
周总理的主张，半个世纪后的今天，能不能提到议事日程上来？
主持人：据了解，周恩来早在1956年就提出过人大“将来在大会上也可以辩论”的主张。怎样看待这一主张对今天坚持和完善人大会议的意义？
浦兴祖（复旦大学国际关系与公共事务学院教授）：人大民主说到底是一种代议民主。代议民主最大的危险是“代理者”脱离、背离“委托者”，使作为主权者的人民“等于零”。要使人大与选民保持密切关系，首先必须搞好选举。这正是近几年我们正逐步探索和完善的。愿意当选人大代表的候选人应当（而不仅是“可以”）与选民见面，向选民承诺，回答选民的提问，让选民在了解候选人情况的前提下作出选择。这样，选民才会对当选的代表有信任感，愿意向他们表达民意。同时，代表必须通过多种方式经常接触选民，听取民意并及时将民意输入人大或其常委会。人大及其常委会这座“民意加工厂”应当从提高成员素质、健全议事程序等方面增强整合民意的能力。例如，有必要建立“大会发言制度”，克服按代表团审议的局限。在此基础上应逐步引入“辩论制度”，让不同声音（包括少数代表的声音）在充分碰撞与磨合中经受鉴别，然后再进入“多数决”（表决）程序。周总理的这一主张，半个世纪后的今天，似可提到议事日程上来了。
许耀桐：这几年，随着我国政治文明建设和民主政治的发展，也随着改革开放的深入，国内对西方国家的政治状况有更多的了解，人民群众对如何开好人大会议抱着很高的期望。他们虽然还不能像西方一些国家那样，可以自由地参加议会旁听，却十分关注电视台、报纸等媒体对人大会议的报道，希望人大代表能够履行自己的职责，切实认真地议论国是，并在表决时投出神圣的一票。这种关注、期待本身就是民主意识增强的一种表现。
话题·链接
改革开放以来的“两会”与我国民主政治建设
1980年邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，是政治体制改革理论的一次重大发展，成为新时期政治体制改革的纲领性文件。在这一基本纲领指引下，在政治体制方面进行党政分开，权力下放，加强民主精简机构等一系列改革。实行党政分开和权力下放，是从改革开放到20世纪80年代中期政治体制改革最主要的内容，也是当时“两会”的热点话题。
1980年，从领导机构做起，实行党政分工负责制，随后召开的五届人大三次会议具体规定：党委一把手一般不宜兼任省长、自治区主席等政府职务。
1982年制定的宪法，体现了党政分开的原则，突出强调党必须在宪法和法律内活动的问题。同时明确规定：人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这在一定程度上意味着国家权利机构由传统的“议行合一”向着“权力制衡”转变。
1983年和1984年期间开展农村政社分开，在全国共建立乡政府84340个，在城市，也有将近一半的市实行了市管县的新体制。1988年全国人大七届一次会议原则批准国务院机构改革方案，这次改革注意适应经济体制改革的发展要求，从分解和转变政府职能入手。
从1992年起，伴随着社会主义市场经济的发展，政治体制改革逐渐向纵深拓展。1996年3月，九届人大四次会议将“依法治国，建设社会主义法制国家”作为战略目标加以规定。在此基础上，党的十五大将“法制国家”改做“法治国家”，第一次将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为“党领导人民治理国家的基本方略”。
第九届和第十届“两会”期间，政治体制改革进一步深化，加强和改善党的领导、大刀阔斧的机构改革和政府职能调整、村民自治、反腐败等等都是我国民主政治建设的重要成就，这些也是当时“两会”委员讨论最热烈的话题。此间，民主政治建设的一个重要成就是“政治文明”概念的提出。（谢陈）
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“两会”史上的“第一”
人民政协的第一件提案
人民政协历史上的第一件提案产生于1949年9月全国政协第一届全体会议。这份由郭沫若、李济深等44人联名提出的《请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案》。
第一次差额选举
1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。将候选人和应选人的等额选举改成差额选举，把直接选举人民代表大会代表的范围扩大到县一级。
人大代表的第一次质询
1980年9月4日，五届全国人大三次会议上，北京团的170多名代表就宝钢工程建设中的有关问题，向冶金工业部部长唐克等人提出质询，这是人大历史上首次质询。
第一张弃权票
1982年，在五届全国人大五次会议上，在通过新的《中华人民共和国宪法》时，第一次出现了三位代表投弃权票的现象。新华社记者李尚志要求对此如实报道，他认为这能反映中国的民主化进程，同时也尊重新闻的真实性。与会的邓小平、胡耀邦、杨尚昆得知后，对记者的做法表示赞同。
人大代表议案制度第一年
1983年首次实行代表议案制度。当年全国人大代表仅提出议案61件，而至2003年十届全国人大一次会议，共收到代表提出议案1050件。20年时间，议案数量提高了近18倍。
第一张反对票
1988年，在七届全国人大一次会议上，人大代表黄顺兴这位“立法委员”在人民大会堂投下全国人民代表大会有史以来的第一张反对票，当时他还提出了设立“秘密投票处”的建议。
人大代表的第一个联系点
2004年初，浙江省义乌市的全国人大代表周晓光，第一个设立全国人大代表联系点，第一个通过电视广告向选民征集议案，从而引起关注。
第一次立法听证会
2005年9月27日，全国人大就修改个人所得税法在北京举行个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会。此次听证会是立法法规定听证制度以来全国人大常委会立法过程中的第一次立法听证会。（鲁述强）
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立法学上的会期制度
在立法学上，会期制度是关于立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度。这种制度通常由宪法或者（和）法律加以规定，会期时间自立法机关集会之日起，至其闭会之日止。代议制的立法机关多以开会为存在和活动的基本形式，因此实行固定的会期制度，是立法机关正常行使职权、定期开展活动的重要制度保障。会期制度通常由两部分组成：一是立法机关在每个立法年度的集会间隔；二是立法机关在一个立法年度集会的时间长短。（李林）
历届全国政协提案共4万余件
截至2005年，据不完全统计，人民政协成立55年来，历届全国政协委员和各参加单位共提出各类提案4万余件，对促进社会主义现代化建设和各项事业的发展做出了积极贡献。近年来，各承办单位认真负责办理政协提案，使政协提案的作用越来越大，这激发了广大政协委员通过提案参政议政的积极性。2004年3月召开的全国政协十届二次会议，共收到委员提案4416件，为历次政协大会之最。
网友建言2006年“两会”
一年一度的“两会”召开在即，人民日报国内政治部和人民网近日就老百姓最关注的“两会”热点问题，联合在网上开展调查。以下是一些网友对今年“两会”的一些建议和期盼，从中我们看到，公众对我国经济社会发展和民主政治建设的热切期盼。
■“以人为本，用科学选人制度选作风好的人当家，让埋头苦干的人也有用武之地。”
■“要加快人事档案和户籍制度改革进程，为人才流动创造条件，解决老百姓的后顾之忧。”
■“我关心两会法制的提案和议案，关注行政诉讼法的修定。政府官员依法行政是构建和谐社会的重要一环，往往正是一些官员有法不依、甚至执法犯法激化了社会矛盾。受害的老百姓行政诉讼难：有的市一个市长，他同时也是该市的政法委书记，能召集法院院长、检察院检察长开会。这样的从属关系，行政诉讼能有多少公正可言？”
■“建立民间对政府的执政满意度调查制度，凡是出现不合格的政府领导人要追查责任。凡是出现贪污、受贿、以权谋私等等违反法律违反党纪的领导人应予撤职。同时建议领导人以往执政档案对所领导的地方人民公开，以便人民监督。”
■“人大代表真正代表人民，真正反映民意，是我国人大代表制度进步完善的重要目标。现状并不乐观，除人大代表结构不尽合理外，代表的不作为，或作为有顾虑，是不可回避的问题。代表表达个人意愿，反映民意，讲真话，揭露和批评地方政府问题，受到地方权力的制约。如何确立人大代表的独立自主地位，代表资格，不受地方权力制约，亟待解决。”
■“从2005年以来关于农村的政策出台了很多，但真到了村里能执行的不多，还是要监督啊。基层农村干部的问题要特别关注。”
■“尽快制定医改方案，建立国家主导的医改制度，体现公益性。药品降价和诊病降价不解决根本问题，根本问题是扭转医疗方向，彻底打破医院追逐利润倾向。专家们通过对我国医疗现状的掌握，设计出好的制度，包括监管制度，整合医疗资源，国家加大医疗投入，只要国家真心并急于解决，看病难、看病贵的问题的解决指日可待。”
■“从源头上治理教育方面的地域歧视，从根本上杜绝教育移民大军。教育移民、择校，学生、家长的负担太沉重了！营造良好的个体、私营经济发展环境势在必行，大的方针政策已有，但是要狠抓在基层的落实。”
[北京日报]
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