据新华社北京６月７日电　国务院总理温家宝７日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法（草案）》，会议认为，目前，中国有关法律、行政法规中的一些反垄断规定，已经不能适应中国发展社会主义市场经济和参与国际竞争的需要，有必要制定一部比较系统、全面的反垄断法。草案从中国实际出发，借鉴国际有益经验，规定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位，以及对垄断行为的调查处理等内容。会议决定，《中华人民共和国反垄断法（草案）》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。

    据有关专家介绍，《反垄断法》并不只是一部旨在“打击巨头”的法律，更是一种对合理市场竞争秩序的规范。面对即将出台的中国《反垄断法》，无论是市场的挑战者，还是市场的“霸主”均表现出了期望和欢迎，但是，许多参与《反垄断法》起草的法律专家，对于它是否能被人大通过，表示出担忧，甚至于悲观地认为襁褓中《反垄断法》，将夭折于国家权力与市场媾和后形成的行政垄断之中。

    一、行政垄断的力量让市场窒息、使法律低头

    行政性垄断是政府公权力干预所形成的垄断，可以表现为政府作为主体，直接运用行政禁令参与限制经营活动的行政垄断，也可以表现为政府作为间接主体，企业和其他组织作为直接主体，政府通过授予某类企业以垄断经营权或指定某种产品只能由某类企业经营，政府不直接参与，而由经营主体行使垄断经营的行为。一般来说，行政性垄断具有以下特征：“大多是国有独资或国家绝对控股企业；由政府直接经营，在人事、分配、经营等诸方面受制于政府；垄断市场力量来源的合法化；垄断企业既是纳税人，又向政府上缴利润；垄断企业之间的竞争是一种低效率的市场竞争。[1]（《在社会主义市场经济体制下反行政垄断也是反腐败》胡鞍钢《经济参考报》2001-7-11）

    在计划经济时期，我国形成大量的依附于权力体系的行业垄断公司，这些公司不是独立的商品生产和经营者，没有自己独立的利益追求，因此不会对国家计划的实施产生重大影响。早在1994年，《反垄断法》便已列入八届全国人大常委会的立法规划，并由国家经济贸易委员会和国家工商行政管理局组织起草，然而，由于行政性市场垄断占据了我国经济几乎全部天下，垄断实际上成为国家经济实力的象征。所以，反垄断之具有象征意义。尽管有关反垄断行为的条款散见在不同的法律中，诸如，在《反不正当竞争法》与《价格法》中都有相关表述，但两法均未使用“垄断”一词，更未提及行政垄断。

    二、行政垄断已经造就了一个庞大的既得利益集团

    改革开放后，由于历史、政治和市场的因素，这些企业逐渐变为独立的市场主体，具有强烈的利益追求。“在这种情况下，如果继续允许一部分企业借助于行政力量，垄断社会资源，牟取企业和部门利益，就会严重影响市场机制的形成，加剧社会分配的不公，导致资源配置的低效率。”[2]（《学习时报》2006年02月15日）行政垄断行业大多都是从政府职能部门分离或庇护下垄断市场的，目前主要有电信、邮政、电力、铁路、石油、航空等。这些行业长期被“独此一家”的国家行政部门或国有企业所垄断，其他企业难以插足，在这些行业中根本不可能形成竞争局面。“行政垄断限制竞争，还扭曲价值规律，严重破坏了我国经济生活中初步培育起来的市场机制，使社会资源不能按照效率原则进行合理和优化的配置。而且由于它们使“官商勾结”行为在推动价格上涨方面较一般经济垄断更加有恃无恐，对社会上的暴利行为和投机行为起到了推波助澜的作用。”[3]（经济参考报2006-4-14）

    劳动和社会保障部副部长步正发在日前召开的第三届薪酬管理高层论坛上说，目前，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2—3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能更大。某些垄断行业与其他行业收入的差距，已经在社会上引起关注。特别是垄断行业的一般岗位，其收入水平与其贡献和价值背离。据调查，某市电力集团公司一名普通职工的月工资不到6000元，但是加上奖金、住房公积金及各种补贴后，其年薪可达到15万元，相当于全国职工年均工资的10倍。他认为，企业薪酬制度改革中存在的这种现象，影响了社会分配秩序、分配关系乃至社会稳定，急需我们认真研究，通过深化改革切实加以解决。垄断市场的公司与垄断权力的政府职能机构，“在那些主要的基础设施和公共服务部门形成的行政性垄断，已经造就了一个庞大的既得利益集团。”[4]（《在社会主义市场经济体制下反行政垄断也是反腐败》胡鞍钢《经济参考报》2001-7-11）

    三、行政公司靠权力与跨国公司靠实力垄断市场的大局已定

    由于行政垄断性公司和垄断市场的行为都是分享政府权力中市场份额，它所有的行为都是以代表国家和民族利益为出发点和落脚点，在形式上它是民族和国家利益的象征，而在本质上，它早已演化为市场主体，成为追逐利益、瓜分市场的载体。在中国走向世界，融入世界后，令人难以想象的是政府为了既得利益群体，依然沿袭用权力垄断市场、用权力谋取利益、用群体利益使权力与市场接轨的手法，长期霸占有关国计民生的资源性、公共服务行业性和公共利益性的产业。为了保护行政垄断的既成事实和垄断市场的长远利益，国家政权在服务市场过程中，被利益俘获的事例屡见不鲜，权力获得者和利益所得者利用知识分子良知在市场与权力交易中的颤变，有效的调度出祥和的话语世界，于是，人民群众反行政垄断的呼声在主流媒体的重磅新闻中显得温和、喜庆。

    国家没有有效的法律约束、管理和规范行政垄断，必然造成两个结局：一是行业内萎靡不振；二是垄断之风狂傲不羁。今年两会期间，国家统计局局长李德水关于外资并购控股国有企业的一番言论引起了各界的广泛关注。其观点大致可以概括为三点：一是跨国公司在华的收购行为从市场占有份额看已经构成了恶意的“垄断性”并购；二是如果听任这种“恶意”并购行为发展，中国民族工业的品牌和自主创新能力将消失，势必危害国家经济安全；三是应该通过《反垄断法》对外资收购加以严格限制。作为政府高官的李德水，在外国跨国公司垄断市场中发现了“潘多拉”的魔力，终于发现了行政垄断凝固市场，市场垄断搞垮经济市场规律和普世法则。事实上，行政权力垄断和跨国公司的市场垄断都是由于没有法律的缺失所致。

    四、行政垄断让国家法律蒙受羞辱

    《反垄断法》主要针对在华的跨国公司，这种说法并非空穴来风。北京大学经济法系主任盛杰民教授是《反垄断法》起草组成员，他告诉记者，“真正出现《反垄断法》的呼声应该是在跨国公司进入中国之后形成的。有望很快出台的《反垄断法》，能够在更高的层面对外资并购行为做出一系列严格限制，并对监管外资的机构给出更加明确的规定。”[5]（ 2006-03-31香港商报）关于《反垄断法》，已经讨论了十余年，2006年，全国人大常委会已经列入立法计划，据参与这部法律起草工作的人士透露，在最近一次草案修改中，“禁止滥用行政权利限制竞争”一章被整体删除。看来，虽然讨论了十余年，但是，关于《反垄断法》应该反什么维护什么、应该为谁而立的基本问题还没有解决。

    在这十年的探讨中，行政垄断的形式和规模也随着市场经济不断发展而革新、发展，有的甚至与将权力与市场的结合发挥到极致，成为权力市场中的“巨无霸”。然而，在起草《反垄断法》的过程中，专家们发现《反垄断法》调解的是市场主体而非行政主体，行政垄断不是《反垄断法》调解的范畴，是政府职能转变问题。所以，如果《反垄断法》以规制“行政垄断”为目标，那就会造成一个尴尬的情况，就是《反垄断法》调整的对象既是企业又是政府。这不仅与立法的宗旨“背道而驰”，而且这种调整对象的模糊性必然造成法律在适用过程中难以操作。“中国反垄断专家王晓晔指出，‘我认为目前在中国，反垄断主要是反对行政垄断，因为政府部门滥用行政权力会给市场竞争带来严重的损害。’在她看来，在中国目前政企还没有完全分开的情况下，如果单单反对企业的垄断行为，而不反对政府的行政垄断行为，反垄断法就没有很大效力。”[6]（ 2006-03-31 香港商报）

    五、行政垄断不是民族利益，也不是国家经济的安全阀

    尽管跨国公司通过并购行为，确实使我们的一些民族品牌成了历史，但将国家经济和民族品牌的衰落、自主创新能力差归结于跨国公司的控股性并购，实在是板子打错了屁股。国家经济十否兴盛，不在于行政垄断力度大小和范围广度，民族品牌是否具有持久竞争力，企业是否具有自主创新能力，不是取决于有无外资的挤压。相反，从国际并购市场来看，公司控制权市场的争夺是企业保持创新动力的最重要的因素，而非行政垄断和闭关自守，比如，上世纪80年代日本企业涌入美国，大有买下美国之势。可是美国人并没有惊惶，反而促使美国企业在IT技术方面不断创新，率先取得了突破，进一步巩固了世界经济霸主的地位。

    《反垄断法》不会也不应该考虑企业的国籍，甚至不考虑限制竞争的行为是源于国内还是国外，因为不管竞争者是本国企业还是外国企业，是国有企业还是私人企业，它们在市场竞争规则面前都是平等的。如果我们片面地认定《反垄断法》主要针对跨国公司，权力条件下的行政垄断就真的国家法律的耻辱柱。反垄断法与其他法律制度不同，因为它的任务不仅是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为做斗争，而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为做斗争。它要求我们按照市场规律，公平、公正的制定被国际认可法律，保障市场的竞争和活力。跨国公司控制某些行业某些领域，是国际竞争的结果，对跨国公司收购国内企业可能危及经济安全的问题，我们应该审慎分析，不应该轻易举起“经济安全”的大棒。通过制定不公正的法律，虽然可以达到所谓保护民族品牌的目的，但从国家经济安全的长治久安来看，并非明智之举，也受人以柄。

    丁言，曾任《市场经济导报》副总编，《文明与宣传》杂志副总编。
    Email:dingyan2020@163.com  
    2006年6月7日星期三
    注 释：
[1]（胡鞍钢《经济参考报》2001-7-11）
[2]（《学习时报》2006年02月15日）
[3]（经济参考报2006-4-14）
[4]（胡鞍钢《经济参考报》2001-7-11）
[5]（ 2006-03-31香港商报）关于《反垄断法》
[6]（ 2006-03-31 香港商报）

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向垄断开刀 为何避口不谈行政垄断

　　7日，国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国反垄断法(草案)》。一位起草组成员确认，草案中关于行政性垄断的章节被删除，其中包括行政垄断的概念、表现形式等内容，但是草案在总则中还是保留了行政垄断条款。(《第一财经日报》2006年6月8日)《反垄断法》(草案)被原则通过，终于让国人看到了有望打破垄断的一丝曙光。《反垄断法》实施那天，虽然未必是垄断行为在中国寿终正寝之日，不过，有这么一部法律，多少可以给反垄断者以诉讼的武器，哪怕这个“武器”的“杀伤力”有限。

　　怎奈，刚刚在国务院常务会议上“原则通过”的这个草案，是个“简本”，和“行政垄断”有关的章节，被删除了。酝酿讨论中的法规，增删内容，字斟句酌地修改，再正常不过了。然而，一部冠以《中华人民共和国反垄断法》的法律，如果只对经济垄断这只“吃人的猛虎”开刀，而对行政垄断予以变相的庇护，岂不是养虎遗患？众所周知，中国的垄断行业，主要是计划经济时期形成的产物。市场经济时代，消除经济行业的垄断，难度不亚于中越边境的“排雷工程”，很难将垄断这一个个伤人的“地雷”排除干净，很大程度上是因为每个垄断行业、垄断部门的背后，都和行政部门的保护有关。打蛇尚且讲究打到七寸上，消除垄断，同样需要打到垄断的七寸上。垄断的“七寸”何在？别国的情况不好说，中国的行业垄断，其真正的“七寸”恰恰是行政部门。一个红头文件，一个领导的电话，一个行业很可能便“家天下”了。由此可见，制订《反垄断法》，避口不谈行政垄断，不对行政垄断予以明确的界定，不对行政垄断予以禁止，单纯的反经济领域的垄断，到头来，经济垄断会不会“野火烧不尽，春风吹又生”？只打店员不打老板的反垄断，说它有些“瘸腿”，也不是没有道理。

　　昔日，孔子删书，为的是保存优秀的文化，剔除不可信的内容。如今的《反垄断法》(草案)“删书”，删的是经济垄断的后台老板，无异于给垄断留个“火种”，生怕它断了“香火”！垄断的“种子”毛发无损，意味着什么？未来的反垄断，路漫漫其修远兮，反垄断者就无限期地“上下求索”吧。等“求索”出个名堂的时候，垄断恐怕又跨过了一个世纪！

　　反垄断法草案遭遇“删书”，尴尬的何止一人？讨论反垄断法的部门，往往就是垄断部门的上司。行政垄断为何成了一个敏感字眼，为什么不能以法律形式被明确下来，究竟是中国目前没有行政垄断，还是中国将来也不会有行政垄断？或者说，行政垄断不会给中国的市场经济发展造成危害，不会伤害人民群众的利益？没有人敢断言吧？

　　反垄断法是专家的集体成果，然而，“删书”之事，好像《反垄断法》的“作者”们并不知情：“起草组成员说，由于专家并未看到草案文本，所以无法确定国务院会在哪些方面做出修改。”你看，“删书”原来是秘密进行的，删除的内容，还要对起草的专家保密，滑稽不？

　　真想向垄断开刀，不株连到行政垄断，只能是一种“伪反垄断”。

　　新浪财经 　　□刘海明

垄断集团掠夺的欲望永无止境和底线

    国务院常务会议日前原则通过了《中华人民共和国反垄断法(草案)》。一位起草组成员确认，草案中关于行政性垄断的章节被删除，其中包括行政垄断的概念、表现形式等内容，但是草案在总则中还是保留了行政垄断条款。

    以为《反垄断法》解决不了行政垄断问题，所以宁可在这方面“放它一码”，暂且把问题搁置，事实上只是驼鸟政策。想想看，《反垄断法》既然反不了核心的行政垄断，就一定能反得了其他形式的经济垄断吗？先易后难的道路结果往往是：核心问题越往后搁置，社会问题就越多，解决的难度也越大。

    事实上，今日中国，垄断已经成为国民生活中的最基本组成部分，成为社会发展和人们生活挥之不去的噩梦。不仅仅是水、电、石油、煤气、烟草、邮政、电信、铁路等行业几十年如一日维持着坚不可摧的行业垄断地位，就是教育、医疗、房地产(主因为土地垄断)等领域，其行业垄断地位也呈不断加剧和恶化之势。几乎每一个行业主管部门都和教育、医疗、房地产等行业主管部门一样，通过不受立法和司法审查的行业规章和红头文件，在私立教育和公立教育之间、私立医院和公立医院之间、私人房地产公司和国有房地产公司之间等等，实行区别对待的“选择性立法”和“选择性执法”，以加强管理和规范发展为名，排斥公平竞争，维护行业和部门垄断利益，在市场化的大旗下，完成了权力商品化或者说权力资本化的转变。

    历史和现实都足以证明，行业垄断集团掠夺社会和民众的欲望是没有止境也没有底线的。以石油为例，今天的国人“享受”着比美国人还高的油价，而他们的人均GDP是中国的35倍以上，且我们的油质比他们低劣得多。同时，在石油这个大垄断背景下，下面还有出租车公司等等小垄断集团，大垄断套着小垄断，国内的创业环境可想而知。无处不在的大垄断小垄断，掐住了国人的咽喉，捆住了人们的手脚。在改革的“权力路径依赖”下，各种各样以行政权力为背景的行业垄断有不断“变本加厉”的趋势。这就是为什么，中央党校教授周天勇先生的研究表明，国内中小企业数量近年来不断减少。不久前北京市一位官员也公开指出，电信服务价格过高，严重制约了文化产业的发展。

    权力路径依赖本是行政垄断的罪魁，却不料反垄断立法走的仍然是部门立法之路，其结果也就可想而知。比如，删除反行政垄断专章虽然有其现实理由，如提升中国企业尤其是资源性企业在国际上的竞争力(实际上像石油企业是海外上市公司，相当于把国人的财富拱手给了外国资本)，却忽视了对国内市场公平竞争基础的现实侵害。而垄断强加给中小企业和消费者的高昂成本，却从整体上降低而不是提升了中国的竞争力。另外，《反垄断法》(草案)明确规定：“其他法律、行政法规对有关行业和领域有特别规定的，适用其特别规定；但是，经营者实施超出其特别规定的行为，适用本法。”实际上给行政垄断留足了空间。因此，即使不删除原有的反行政垄断章节，《反垄断法》(草案)对行政垄断也无可奈何。

    如果我们确信公民的“权利路径”而非行政权力的“权力路径”乃是通向未来光明的必由之路，那么纵然是满身荆棘，也宜把反行政垄断条款列入《反垄断法》，然后辅之以《行政诉讼法》的修改，确立公民对政府“红头文件”的司法审查权，以遏制行政权力“部门商业化”和行政垄断的泛滥。尤其在民主集中制的今日条件下，中国并非完全没有这个可能。否则，历史上的殷鉴并不太远。

    作者： 萧剑 每日经济新闻

反行政垄断需要政治体制改革先行

    反垄断立法一直牵动着市场的神经。6月7日，国务院召开常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法(草案)》，决定反垄断法(草案)经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。

    看来，反垄断法的出台应该为时不远了。人们之所以关注这部法律，不是因为它是一部经济宪法，而是因为我们的生活中存在着大量垄断现象尤其是行政垄断有待法律去规制。但从草案看，只规定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位，以及对垄断行为的调查处理等内容，也就是说，草案针对的只是市场经营主体的经济垄断行为，至于行政垄断，正如媒体此前所报道的，被立法者整体删除了。

    在反垄断法的制定过程中，是否应该规定反行政垄断的内容，理论界和法律界争议不断。我的看法是，尽管国外的反垄断法绝大多数没有将行政垄断纳入其中，但中国的情况不同，在我们的经济生活和公共领域中，到处充斥的是行政垄断，作为一部以保护竞争，限制垄断为使命的法律，不去规制现实中大量存在的行政垄断，确实有些说不过去。

    不过，立法者或许有自己的考虑，这个且不去说它。我想讲的是，反垄断法中有了反行政垄断的规制就一定能够禁止和打击行政垄断么？从现在很多法律的实施情况看，恐怕未必。这一方面有法律本身的欠缺问题，如反垄断法草案不去触碰行政垄断一样；另一方面更有执法环境的有法不依、执法不严的顽疾。有鉴于此，我认为，当前反行政垄断，法律的规制固然重要，但首先要解决的是消除行政垄断产生的条件，调整政企关系，限制政府权力，改革政府管理经济的方式，而这不是一部法律(即便是反垄断法)所能做到的，它需要的是改革政治体制。

    与通过市场竞争导致的生产集中而形成的经济垄断不同，行政垄断是政府运用各种行政手段构筑进入壁垒，维护本系统、本行业、本地区企业的垄断地位，甚至用某些法规将其合法化。如用行政法规控制新企业进入，或以维护产业规模经济、防止无效竞争为由，阻止新企业的进入，以维护现有企业的垄断地位。因此，行政垄断本质是一种政企合一的体制，这种体制，不仅会破坏自由公平的市场竞争秩序和全国统一的市场体系的健康发展，而且会加剧和强化政企不分的现象，此外，它还往往是产生腐败的温床。这是行政垄断的危害。

    分析目前行政垄断产生的原因，主要是由转型时期中央与地方的财政分权改革、政府职能转换和法律规制的不到位这三大基本成因造成的。从财政分权来看，改革的不配套导致纵向财政权分散化与行政权集中化出现矛盾，和横向财政权集中化与行政权集中化出现矛盾；从地方政府履行经济职能来看，存在一个培育市场与替代市场、制度供给与制度约束、增长政绩与发展政绩的矛盾；从法制建设来看，则是法律规制跟不上现实的变化。而这些矛盾的背后，是政治体制改革大大落后于经济体制改革所致。一方面，经济体制改革已迈出了很大步伐，传统的行政直接支配经济的模式在经济领域得到了较大改善，市场主体要求摆脱行政权力的直接束缚的呼声日益高涨；另一方面，政治体制改革的延缓事实上又强化了权力直接管理经济的状况，导致权力与经济密切结合，从而使得行政垄断还广泛存在。

    以行政垄断中比较典型的行政性公司垄断为例，这种行政垄断的出现，表明国家已意识到政府机构直接管理企业的经济活动的弊端并力图加以纠正，但在政治体制改革落后和经济体制改革并未完全理顺的情况下，政府又不情愿完全放弃对某些行业或行业中的某些部分的控制，因而采取了不为通常所认可的形式来联结政府和企业经济，甚至运用禁令、法规、文件等方式，直接参与、限制经济活动，培植行政性公司。

    反垄断法的目的是维护经济自由、经济民主与公平竞争，鉴于行政垄断本质上是由转轨时期经济政治体制的过渡性造成的，现在来看，要消除行政垄断，必须通过进一步的经济特别是政治体制改革才能实现。

    [燕赵都市报]