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改革行政体制，发展社会组织
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科学人 网站 2005-10-04
文/顾家麒
本文已入选“民间组织发展与建设和谐社会国际论坛”论文集，转载请与中国（海南）改革发展研究院联系。
【摘要】随着我国经济、社会的发展，经济结构、社会结构的变革，经济、社会组织形式的多样化，利益主体的多元化，我国将面临着并将长期面临着一些亟待解决的突出矛盾和问题。认真解决这些矛盾和问题，建设社会主义和谐社会，不仅需要改革政府行政体制，而且需要改革社会组织，充分发挥其作用。
【关键词】社会组织、行政体制
随着我国经济、社会的发展，经济结构、社会结构的变革，经济、社会组织形式的多样化，利益主体的多元化，我国将面临着并将长期面临着一些亟待解决的突出矛盾和问题。认真解决这些矛盾和问题，建设社会主义和谐社会，不仅需要改革政府行政体制，而且需要改革社会组织，充分发挥其作用。政府、企业、事业单位、社会组织、公民都要承担社会责任，使国家人民健康地进入和谐、富裕的小康社会。
一、政府转型，建立社会主义公共行政体制
我国的改革和发展，始终是在政府主导下有序展开的。当前经济、社会的改革已经发展到了攻坚阶段，不少体制性障碍主要来自各级政府部门，政府仍然管着那些不该管、管不了、也管不好的事情，管着那些应该由市场和社会去解决的事情，管着那些应该由企业、事业单位、社会组织自己管理的事情。所以政府行政体制的改革已经成为经济、社会各方面改革的关键，政府转型已经处于全面深化改革的重点和中心。
政府转型，建立服务型政府，已经取得多数人的共识。有不少人认为，市场经济条件下的政府行政体制，应是服务型、民主型、法治型、有限型、分权型政府。我认为，政府改革和转型的目标应该更明确、更清晰。可以定为：建立与社会主义市场经济体制相适应的社会主义公共行政体制。理由是：在社会主义制度下，完善的经济体制应由市场为主配置要素资源，私人产品应由市场提供，政企分开，企业是市场主体，政府调控市场，为市场主体和市场环境服务。在社会主义制度下，完善的行政体制应由政府为主配置公共资源，公共产品应由政府为主提供，政事分开，政社分开，政府的公共事务决策与公共服务组织的公共事务执行分开，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，都属于市场经济条件下的公共服务，公共财政体制是公共行政体制的重要组成部分。所谓公共行政，就是执行公共意志，行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，组织公共资源，生产公共产品，提供公共服务，维护公共秩序，满足公共需求。
建立社会主义公共行政体制，需要大幅度地转变政府职能。严格界定市场经济条件下政府的职能定位和配置，解决行政职能的越位、错位、缺位。
政府的经济职能主要是为市场主体服务和创造良好的发展环境，建设完善的社会主义市场体系。一是宏观调控，二是市场监管。进一步深化宏观调控体系的改革，进一步发挥市场配置资源的基础性作用和市场要素价格的市场形成机制，在完善市场准入规则和交易规则的基础上，严格市场监督管理，维护市场秩序。进一步减少宏观调控的行政性手段，强化货币金融和财政税收手段，在放开市场价格的同时，严格控制公共产品和服务的价格，把公共产品和服务的价格严格控制在弱势群体能够承受的范围之内。
政府的社会职能主要是为社会公众服务和创造公平和正义的社会环境，建设社会主义和谐社会。一是社会管理，二是公共服务。要将企业承担的社会管理和公共服务职能，如学校、医院、派出所等，全部移交给政府的社会管理部门和公共服务部门。调整司法行政职能，实行司法行政和司法审判分开，以求司法公正。加强司法援助，缓解弱势群体的司法缺失。扩大社会保障覆盖面，提高社会保障水平，建立农村社会保障制度，从农村转移到城市的劳动者应获得与城市居民同等的社会保障服务。扩大就业再就业服务，培训就业技能和疏通就业渠道。加强科教文卫体等领域的公共服务，满足广大人民群众不断增长的公共服务需求。加强环境保护和生态建设。维护安定、和谐的社会秩序。
建立和健全经济和社会两大服务功能的同时，需要发展两大社会组织体系。完善的市场经济体系和完善的公共服务体系，需要两大社会组织体系的支撑。这两大社会组织，一是按市场化原则、按行业或商务活动的实际需要组织起来的行业协会、商会组织；二是按公平、公正原则，按服务领域和服务公众的实际需要组织起来的公共服务组织。
二、政社分开，扩大社会组织的发展空间
政企分开，政事分开、政社分开的原则，早在讨论建立社会主义市场经济的时候，已经确定下来。但是这三个分开实在难度很大，至今仍未真正分开。要发展两大社会组织体系，必须加大政社分开的力度，为社会组织的改革和发展，提供更大的空间。
行业协会、商会组织和社会公共服务组织都属于社会组织。在市场经济条件下，包括行业组织和社会公共服务组织在内的社会组织，是政府面向市场、面向社会，加强社会经济管理和公共服务管理的社会基础。
行业协会、商会代表企业利益。在社会利益多元化不断发展的情况下，各种利益群体为了维护自己的合法权益，建立各自的社会组织，以群体利益的代表身份，立足于社会，维护公平竞争，同时承担相应的社会责任。所以，行业组织是市场经济条件下不可或缺的社会组织，代表企业利益，维护市场秩序，进行自律管理，为企业服务，反映企业诉求，保护企业合法权益，承担社会责任。
社会公共服务组织代表公众利益。在市场的自由竞争中，利益往往偏好于强势群体，从而产生各种社会不平等、不公正现象，社会公共服务组织通过公共服务，通过社会再分配，调节各种利益群体之间的不平等、不公正，扶持弱势群体，使社会公众都能获得基本就业、基础教育、基本医疗、基本社会保障等方面的公共服务，获得社会基本权利，从而实现社会的公平、公正和正义，追求社会和谐。
在推行企业改革时，曾经有过政企职责分开和无上级企业的争论，实际上就是能不能取消政府对企业的直接的行政管理。政企分开，在取消了政府对企业的直接行政管理后，政府只作为国有资产出资人，以国有股权的股东身份并按企业法人治理结构的要求参与企业管理。我们曾经多次讨论过，政府对行业组织实行双重管理，通过业务主管部门（即企业主管部门）对行业组织的直接管理，有对企业重新实行行政管理之嫌。行业组织是社会组织，是自律组织，是民间组织，是非营利组织，没有经营性国有资产，应该实行政社分开，取消直接的行政管理，依法实行登记和监督管理，给予行业组织更大的发展空间。
公共服务组织可以分为两类，一类是政府公共服务的执行机构，一类是社会公共服务组织。公共行政体制需要社会公共服务组织的支持。当前我国社会公共服务组织还处于初始发展阶段，需要提倡，支持、扶持，更需要按照政社分开原则，放手、放开，在发展中依法规范，尤其是要大力发展各种志愿者服务组织，整合社会资源，向社会公众尤其是弱势群体奉献爱心，倡导和实践社会公正和正义。通过政社分开，依法规范和监督，给予社会公共服务组织更大的发展空间。
政社分开是消除体制性障碍、改革和发展社会组织的关键。
三、建立社会管理体制，全面建设法制社会
胡锦涛同志在构建社会主义和谐社会的2月19日讲话中提出了“加强社会管理体制的建设和创新”。并阐述其重要性：“只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序”。
建立和完善社会管理体制，一是要进一步加强和完善政府的社会管理和公共服务职能，提高公共服务水平，提高依法管理社会的能力；二是要充分发挥各种社会组织包括行业组织、社会公共服务组织的作用，提供服务，反映诉求，规范行为；三是充分发挥城乡基层自治组织的作用，协调利益，化解矛盾，提供服务。实现政府调控机制和社会协调机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动。
健全社会主义法制，建设社会主义法治社会，是社会管理体制的基础和保证。依法治理国家，依法治理社会，依法规范利益群体的行为，依法协调各种社会矛盾。法律是政府、企业事业单位、各种社会组织、全体公民的行为准则和标准。市场经济社会是依法规范的法治社会。
当前，社会组织的法制建设十分滞后。已经出台的，只有登记条例、捐赠法等极少几个条法，最基本的社团法或结社法以及相应的商会法、行业协会法、公共服务组织法等一系列规范社会组织行为、机构、治理方面和管理体制方面的法律法规都未出台。而且由于其复杂性，包括法制部门在内的政府有关部门至今尚无这方面的立法计划。中国工业经济联合会会同众多行业协会，几年来一直在致力于行业协会、商会立法的推动工作，条例和法律的草案已经拟订过很多个，但至今尚无一个草案能够通过正常渠道正式送达过政府或人大的法制部门，更不用说列入过立法计划。众多社会组织的性质、地位、作用以及政社关系，还停留在研讨阶段。在社会实践中，虽然已经有几十万个社会组织，但由于没有法律法规的规范，都是按各自的主观认识和主观理解去做，五花八门，各行其是。
所以，加强社会组织的立法，已经刻不容缓。
四、强化社会组织的社会责任
所谓社会责任，就是维护社会公平和正义，维护和谐的社会秩序，有义务服务社会、奉献社会，实现社会团结和稳定。
先举一个例子：今年两会，许多代表、委员提出了议案、建议，呼吁采取措施解决“看病难、看病贵”。按照社会学家孙立平教授的博弈理论分析，药价虚高是利益博弈的市场化与不规则造成的，是药品生产商、经销商、医疗机构、消费者等各方利益群体博弈的结果，使药品价格虚高到了消费者无法忍受的地步。博弈中的最强势群体和最大赢家是医疗行业，因为药品的销售80%以上在医疗机构，生产商、经销商都必须通过医疗机构才能将药品卖给病患者，大部分药品不可能直接销售给病患者，医疗机构共同要求加价、回扣，生产商、经销商必须接受，生产商、经销商在交易中只有与医疗机构联合起来以维护自身既得利益，受害者只能是弱势群体病患者。药品消费者即病患者则完全失去了对药品的自主选择权，一是吃什么药、吃多少药必须由医疗机构的处方决定，病患者无奈接受大处方；二是在哪个医院看病必须在那个医院购药，进一步失去了自我选择的权力。所以最后的受害者是病人。医药分业、医药分开的改革受到了既得利益者的抵制，无法进行下去。平价药受到围堵。医疗保险是为了社会公众都能受到基本医疗保障。在市场化的推动下，医疗机构成了营利性组织，失去了公共服务的性质。不讲公共服务，没有社会责任，则社会公众的基本医疗保障将是一句空话。
社会组织包括行业组织和公共服务组织都必须承担社会责任，必须自律、诚信、遵守公共道德和社会奉献。
行业组织必须实行行业自律，维护公平竞争的市场秩序，堵截无序竞争和恶性竞争。完善的市场经济必须具有完善的市场规则和良好的市场秩序。而市场秩序必须由行业组织的“自律”和政府执法的“他律”相结合。“自律”是行业组织团结行业企业自觉遵守市场规则、维护市场秩序的行为，这也是行业组织的社会责任。“他律”是政府执法机构对市场主体的依法监督，维护市场秩序。
行业组织需要行业的诚信，企业诚信是行业诚信和社会诚信的基础，行业诚信是社会诚信的有机组成部分。行业组织鼓励企业诚信并约束企业偏离诚信的行为，达到行业诚信，并推动社会诚信。这也是行业组织的社会责任。
行业组织需要行业的公共道德，企业公德是行业公德和社会公德的基础，行业公德是社会公德的有机组成部分。一个社会是否和谐，一个国家能否长治久安，很大程度上取决于全体社会成员的思想道德素质。社会组织是社会自我管理的组织，社会组织要立足于社会，必须讲究社会公德和职业道德，讲究组织成员共同的社会公德和职业道德。这也是行业组织的社会责任。
社会责任需要对社会的奉献。社会奉献也是行业组织的社会责任。
自律、诚信、公共道德和社会奉献是和谐社会的基础，是社会组织的生存基础，是市场经济条件下社会自我管理水平的标志。一个或多个企业的自律缺失、诚信缺失、道德和奉献缺失并不可怕，但一个或多个行业的自律缺失、诚信缺失、道德和奉献缺失，将是和谐社会的背离，是对人民群众的背离，社会的安定团结将不复存在。
行业组织需要化解利益群体之间的矛盾，而不是为了行业少数企业的局部利益而去激化矛盾，行业组织通过不同利益群体之间的对话、协商，调节利益群体之间利益平衡，协调各种利益关系的各种矛盾，而不是以强凌弱。规范企业的治理结构是为了兼顾所有股东尤其是小股东的利益以及债权人、合作者、企业职工等相关方面的利益关系。规范行业协会的治理结构是为了兼顾行业企业的利益以及相关经营者、消费者等相关利益群体的利益关系。因此行业组织必须具有协调和化解矛盾和冲突的机制。
社会公共服务组织的目标是实现公平和正义，尤其是要为弱势群体服务，扶持弱势群体。社会公共服务组织是维护社会公平和正义的象征，是社会公平和正义的维护者和实践者，努力营造社会公平和正义的社会环境。自律、诚信、公共道德和社会奉献就是社会服务组织的社会责任。
［作者单位：中国工业经济联合会］
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