文/孔善广

    [摘要]：国家财政性教育经费历年来均未达到政府自身规定的GDP比例，远远不能满足教育需求，并与全国教育经费总支出差距越来越大，给学生家庭造成重大负担。政府不能仅仅是为了发展经济，更不能只片面重视财政收入和自身开支，将公共产品片面地推向市场而推卸责任，而是为了弥补市场经济所存在的外部性问题，建立和维护公平合理的竞争环境，增进国民的整体福利。

    刚公布不久的2004年全国教育经费为7242.60亿元，比上年的6208.27亿元增长16.66%。其中，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为4465.86亿元，比上年的3850.62亿元增长15.98% 。[1]国家财政性教育经费仍未达到GDP的4%。

    根据有关数据，面对国民普遍对教育负担的不断加重，以及对比有关法律和政府的相关规划和历年财政数据加以分析。

一、

    1986年通过的《义务教育法》第十二条规定："实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助"。

    然而，过了十年之后，1997年全国教育经费总支出为2531.73亿元，其中，国家财政性教育经费支出（已经包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）才为1862.54亿元，全国预算内教育拨款增长速度低于财政收入的增长速度；2000年，全国预算内教育拨款增长速度低于财政收入的增长速度2.18个百分点；从1993年到2004年的12年中，有10年的国家财政性教育经费支出增长低于财政收入的增长（参看表一）。

表一：国家财政性教育经费支出增长率与国家财政收入增长率对比（%）
年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
A  19.08 35.38 20.16 18.43 11.42 9.12 15.53 12.04 19.29 14.21 10.29 15.98
B  20.8 20.0 19.6 18.7 16.8 14.2 15.9 17.0 22.3 15.4 14.9 21.6
说明：A为国家财政性教育经费支出增长率，B为国家财政收入增长率。
资料来源：根据各年度"全国教育经费执行情况统计公告"、《中国统计年鉴2005》的数据并计算。

    2000年，全国教育经费为3849亿元，其中用于农村义务教育经费为919.9亿元，占全部教育经费的23.9%，同年农村义务教育生为1.2亿人，但全国义务教育经费中农村仅占54.2%，两者明显不匹配。既然是实行义务教育，就应该是城乡一体的，都应该由国家来承担，或主要由省级财政来承担，是不能往下推压的。但据国务院发展研究中心调查，现在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担 [2]，实际上就是由占大多数的农村居民负担，城乡之间教育不公平在世界上绝无仅有。而在人均GDP仅有中国三分之一的越南、柬埔寨、老挝、孟加拉、尼泊尔等亚洲邻国，也都实行了城乡全部免费义务教育，我国却在《义务教育法》通过20年免费义务教育仍未得到真正的实施。

    1993年在国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，上世纪末要达到GDP4%。但是，在本世纪已经过去的五年中，至今未能实现这个目标。到2004年，如按修正后的GDP为159878亿元，则国家财政性教育经费支出占GDP比例为仅2.787%，仅与上世纪末的1999年同平，比2002和2003年还要低（参看表二）。

表二：国家财政性教育经费支出占GDP比例（%）
年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
比例 2.51 2.51 2.41 2.46 2.50 2.59 2.79 2.86 3.14 3.32 3.28 3.28
资料来源：根据各年度"全国教育经费执行情况统计公告"、《中国统计年鉴2005》的数据并计算。（如按修正后的2004年GDP为159878亿元，则国家财政性教育经费支出占GDP比例为仅2.79%）

    在教育经费未依法按足比例投入的情况下，却根据《二十一世纪教育振兴行动计划》中规划，要创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科，并把一笔笔巨额教育经费投在几个重点大学里，但在法律规定"教育平等"下只照顾当地的学生，大多数考分高于当地的学生却无缘进入校门，大多数普通高校却经费拮据。而最让中国教育界感到尴尬的是，中国最具代表性的某大学，自建校以来从来没有像今天这样完全实现了她当初的办学宗旨："成为美利坚合众国的预备学校"。因为多年来，这些要建设"具有世界先进水平的一流大学"，相当多的毕业生通过各种途径流到了美国或其它发达国家。

    另外，我们还需要考虑另一些在不断增长的数据，如人口从1978年到2004年增加了3亿多，仅从1994年到2004年也增加了一亿多人，因此中国的教育规模也为世界之最。截至2002年底，中国有各级各类学校 117万所，其中普通学校67万所，成人学校 50万所；在校学生3.18亿人。其中小学45.69万所，在校学生12156.71万人，小学专任教师577.89万人；初中6.56万所，在校学生6687.43万人；全国高中阶段教育共有学校3.28万所，在校学生达2908.14万人；高等学校2003所，各类高等教育在校生规模达1600万人 。[3]更有近年不断的大学扩招，在校学生人数急剧增加，因此财政性投入远远跟不上学校与学深的扩张速度，远远不能满足国民的教育需求。

二、

    由于国家教育经费投入不足，各地为了扔财政包袱，则默许教育乱收费，扩大特殊收费和计划外高收费，学校则搭车乱收费，如捐资入学费、赞助费、共建费、杂费等等多如牛毛，使家长承担的子女教育负担越发沉重，很多子女因超过经济能力而失去上学机会。《中国教育改革和发展纲要》第48条提出要"提高非义务教育阶段学生学费标准，同时按不同情况确定义务教育阶段学校杂费收费标准" [4]，更为学校乱收费有依据。

    2003年12月16日，国家发展和改革委员会召开新闻发布会公布，2003年全国治理教育乱收费，专项检查共查出12,600多件教育乱收费案件，违规收费金额达21.4亿元[5]。教育专家们近来对教育行业来了一次保守估算，10年来教育乱收费超过2000亿元人民币。作为"传道、授业、解惑"的"清水衙门"，竟成为价格举报六大热点，成为人们头号投诉对象，也成为舆论中的"十大暴利行业"、"五大腐败重地"。

    由于长期实行的重点学校制度并没有真正革除，各地在教育经费投入、招生标准、师资力量等各方面人为地制造学校差距，对于非营利性的公立性学校，仍不惜向银行贷款来建造豪华的"重点学校"，教育资源向其重点倾斜，使"重点学校"成为创收寻租的工具。其它学校也类比跟进，导致各地择校热却越演越烈，教育乱收费屡禁不止，居民的教育费用支出不断攀升。

    过去的十年，中国公立教育领域最有中国特色的现象，就是老爹们（教育行政部门）不断高喊禁止教育乱收费，而他们的儿子（重点学校）则不断提高乱收费的强度，最后，老爹们、儿子们、利益关联者们，大家一起挽起手来，通通变成"独立学院"和名校所办"民校"的合法股东，就这样上岸洗钱！"独立学院"和公办"民校"，就像蚂蟥一样吸附在重点公立学校身上吸血。公立重点学校录取线只要略提高一点，就会将成千上万的学生逼向"独立学院"或公办"民校"，钱就哗哗地收。教育行政部门仍然沿用传统的老办法，嘴上要求各"独立学院"和公民"民校"名称要独立、财务要独立、学历文凭要独立，实际上则睁只眼闭只眼，以此让这些蚂蟥们疯狂吸食纳税人的血。就这样，教育行政部门这清水衙门变成了铜气熏天的大钱庄，学校这教育圣地变成了营利场 。[6]

    从附表的数据分析可知，国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额从1993年的192亿增加到2004年的2776亿（表三），这巨大的差额有相当部分来源于有就读学生的家庭，就可想而知其负担越来越重的根本原因，更有大部分的教育经费偏向城市，农村居民的子女教育负担更严重。

表三：国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出对比（亿元）
年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998
A 867.76 1174.74 1411.52 1671.7 1862.34 2032.45
B 1059. 941488.78 1877.95 2262.34 2531.73 2949.06
对比差额-192.18 -314.04 -466.43 -590.64 -669.39 -916.61

年份 1999 2000 2001 2002 2003 2004
A 2287.18 2562.61 3057.01 3491.40 3850.62 4465.86
B 3349.04 3849.08 4637.66 5480.03 6208.2 7242.6
对比差额-1061.86-1285.47-1580.65-1988.63-2357.58-2776.74

说明：A为国家财政性教育经费支出，B为全国教育经费总支出。
资料来源：根据各年度"全国教育经费执行情况统计公告"、《中国统计年鉴2005》的数据并计算。

三、

    二十多年的市场经济改革，中国取得了巨大的经济成就，国内生产总值从1978年的3624.1亿元年到2004年的136515亿元（按当年价格计算，新修正后再增加2.3万亿元），增加了36倍。财政收入也从1978年的1132.26亿元增加到2004年的26396.47亿元增加到原来的23倍。财政支出总额也从1978年到2003年增加20倍多，而仅仅是政府的行政管理费支出却从1978年到2003年却增加88倍多[7]。但是，社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2003年却基本不变，只维持在26-28%之间。2004年因数据调整一夜之间增加了2.3万亿元，2005年的财政收入将突破30000亿元，但已过去的数据与普通老百姓已经没有多大影响，因为政府为国民提供的公共服务没有随着经济的发展与增长而相应提高。

    也正是在这二十多年的市场经济化改革过程中，政府似乎不断将众多事务交给了市场，有的名为市场化改革，但相当部分似乎只是为了减轻财政负担，政府并没有承担应有的责任，造成整体上中国公立教育领域与医疗等领域一样，同样存在着"体制双轨制"现象，也就是公共服务部门一方面可以通过"计划"取得财政资源，而另一方面又可以作市场取向民众收费，扮演着"双面人"角色获取双面利益，损失的是普通民众。

    虽然我们不否认市场化改革的效果，但却不能容忍公共服务部门存在着"体制双轨制"现象，在侵蚀国家和国民的利益。对于教育、医疗和社会保障等公共产品或准公共产品，政府的可以推向市场，甚至可以通过市场竞争由私人生产并提供，但必须是由政府支出、国民监督和消费。如果只简单地将基本公共产品推向市场，政府就可以撒手不管，并只看重财政收入和政府自身的开支，则这是一个绝对"高价"的政府。

    因为虽然财政收入的增长才可以为民众提供更多更好的服务，财政收入的增长也依赖于经济的发展与增长，但政府的根本目的并不仅是为了发展经济，更不只是为了政府财政的增收和自身的开支，而是为了弥补市场经济所存在的外部性问题，建立和维护公平合理的竞争环境，更是为了让国民的生活过得和谐快乐。并必须清醒地认识到："乐民之乐者，民亦乐其乐"。

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作者：孔善广（1966-），广东佛山南海，自由研究人员。研究兴趣为宏观经济与农村问题。Email: frankkong@vip.163.com 。完稿日期：2006-03-03。此为讨论初稿。

注释：
没有特别注明的相关数据，均来源于《中国统计年鉴2005》和各年度的《全国教育经费执行情况统计公告》，图表经作者根据数据资料计算整理制作．
[1]．教育部、国家统计局、财政部．关于2004年全国教育经费执行情况统计公告[R]．2005－12－31．
[2]．陆学艺．统筹城乡发展，破解"三农"难题[J]．半月谈，2004年第4期．
[3]．中华人民共和国教育部．中国教育改革与发展情况[R]．2004－01－06．
[4]．中共中央、国务院．中国教育改革和发展纲要（中发[1993]3号）．199－02－13．
[5]．赵承、刘铮．国家发改委：今年全国查出21.4亿元教育乱收费[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-12/17/content_1234851.htm,003-12-17．2003-12-17.
[6]．任南．清水衙门如何变成大钱庄？--教育乱收费透视[J].中国改革，2004年第12期．
[7]. 孔善广.调整财政支出结构，加大公共产品供给——并论启动国内消费需求[A].中国（海南）改革发展研究院,政府转型与社会再分配论文集[C].2005年12月.P316.