由村民自治，再到乡镇党政领导班子直选，表明以直接选举为标志的真正的政治体制改革开始了，这将会对我国政治体制的核心部分产生重要的示范作用和扩散效应。

    文/刘启云
    学习时报 2005.12.26

    我国政治体制改革的突破口是发展党内民主，而党内民主的突破口就是党内选举制度的改革。党的十六大明确提出要改革党内选举制度，十六届四中全会对此又作出了具体部署，一是要逐步扩大基层党组织直接选举的范围，二是要适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。目前，在全国很多地方开展的乡镇党委书记的直接选举是发展党内民主的重要进展，是人们关注的一个热点。

    2002年以来，湖北、四川、江苏和云南等省进行了大规模的乡镇党委书记的直接选举。在全国最早进行乡镇党委书记直选的是湖北省京山县的杨集镇，时间是2002年9月。后来杨集模式在湖北省推开试点。从2005年初开始，乡镇党委书记直选在湖北全省范围内全部推开。第二个是四川省成都市的新都区。2003年的12月，木兰镇举行了第一次乡镇党委书记的直接选举，然后在新都区全部推开。成都市在此基础上又在全市扩大试点范围。2005年8月，四川省委组织部下发文件，在全省普遍推开乡镇党委书记的直接选举。第三个是重庆市的渝北区，2004年7月首次开展公推直选乡镇党委书记。第四个是云南省的红河州，2004年8月进行了乡镇党委书记直接选举。第五个是陕西省南郑县湘水镇，时间是2005年5月。第六个是江苏省，从2005年7月开始，在全省范围内推广乡镇党委书记直接选举。

    为了更好地推进乡镇党委书记选举工作，有必要对现有的选举实践进行总结。下面将重点比较湖北和四川乡镇党委书记选举的模式。

    一、湖北“两推一选”和“两票推选”模式

    在湖北省乡镇党委书记的直接选举中，有“两推一选”的杨集模式和“两票推选”的咸安模式。

    １、   杨集模式

    湖北省在2002年全省乡镇党委换届中，确定11个乡镇进行了“两推一选”乡镇党委书记和党委委员试点工作。“两推一选”的程序是：群众推荐、党员推荐，确定提名候选人，组织考核确定正式候选人，党员代表大会正式选举产生党委书记和党委委员。

    2002年9月，湖北省京山县杨集镇首先开展了“两推一选”乡镇党委书记的试点。

    杨集镇党委书记任职资格和条件是：中共正式党员；大专以上学历；年龄男在50岁以下，女48岁以下；身体健康；工作关系在本镇；具备担任相关领导职务的能力。

    镇党委书记选举程序是：首先全镇分选区召开选民大会，采取无计名投票的方式，等额推荐镇党委书记初步候选人，按得票多少，取前3名为党委书记群众推荐建议名单。然后全镇分选区召开党员大会，以群众推荐的初步候选人建议名单为基础，采取无计名投票的方式，推荐镇党委书记候选人，按得票多少，取前2名为党委书记正式候选人。最后，召开党员代表大会，直接差额选举产生镇党委书记。

    ２、咸安模式

    2003年2月，湖北省咸宁市咸安区实行“两票推选” 乡镇领导班子，并实行乡镇党委书记兼镇长的党政交叉任职模式。所谓“两票”推选就是乡镇领导干部在产生过程中，必须首先获得群众的推荐票，并按照群众推荐票的多少决定进入党代会和人代会的候选人资格，然后再接受党代会和人代会的选举票。

    在咸安区，除原乡镇党委班子成员外，全区范围内凡具有大专以上学历、工作满3年的党员干部均可报名参选。乡镇党委成员候选人由“海选”推荐，具体程序如下：候选人通过自荐报名、资格审查后，由乡镇全体共产党员、非党员村组和居委会干部、非党员四级（省市区乡）人民代表、非党员村民居民代表（每15户农户或居民户选1名）、非党员乡镇企事业单位班子成员、非党员乡镇机关干部“海选”推荐，确定12名候选人。乡镇党委成员由党代会直选产生，其程序是：12名候选人在党代会上发表竞职演讲后，由全体代表以无记名投票的方式选举产生9名党委成员，并当场唱票、公布结果；在新的党委产生后，两名党委书记正式候选人发表竞职演讲，代表大会以无记名投票方式差额选举产生书记、副书记，并当场唱票、公布结果。

    随后，各乡镇召开人代会，将9名党委委员推荐到人代会上作为乡镇政府班子成员候选人。其中，党委书记等额推荐为乡镇长候选人，其余8名党委委员作为4名副乡镇长的差额候选人。

    目前，湖北省在总结和改进咸安模式的基础上，在全省推行乡镇党委书记的直接选举和乡镇党政领导班子成员交叉任职，书记镇长一肩挑。

    二、四川“公推直选”模式

    四川的乡镇党委书记直接选举试点工作主要是按照“公推直选”的新都模式进行的。

    在新都区，竞选镇党委书记的资格条件如下：符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第6、7条的规定；3年以上党龄，5年以上工龄，45岁以下；特别优秀的党员干部和企事业单位的党员科技人才、管理人才等，可不受此限制，但须经区委组织部讨论并报区委同意后，方可参加公推直选。

    新都区“公推直选”镇党委书记的具体程序和方法是：

    1、发布公告。公推直选镇党委书记须在全区范围内通过电视、报纸、网络等媒体发布公告，公布职位、基本条件、推荐方式、报名时间和地点等。

    2、资格审查。区公推直选工作领导小组负责对报名者进行资格审查，并将资格审查结果在区内电视、报纸、网络等媒体上进行公示。

    3、实地调研。组织资格审查合格人员到公推直选镇进行实地调研。

    4、公开推荐。召开公开推荐大会，产生镇党委书记公推直选候选人初步人选。推荐大会的参会人员包括：机关全体干部；村（社区）党组织书记、村委会主任、社区居委会主任；各级党代表；各级人大代表；各级政协委员；驻镇单位负责人；企业负责人代表；民主党派、无党派人士代表；村民小组长和普通群众代表。通过资格审查的人员按抽签确定的顺序依次进行演讲，演讲时间为1 0分钟；参会人员填写推荐票，当场公布推荐结果，得票数前两名的为党委书记初步候选人；初步候选人当场回答群众提出问题。区电视台现场直播整个推荐过程。

    5、组织考察。由区委组织部、区纪委组成考察组，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，对直选候选人初步人选进行考察。

    6、确定人选。区委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示。

    7、差额直选。召开镇党员大会差额直接选举镇党委书记。在全体党员大会上，先由2名正式候选人发表竞职演讲，演讲时间为1 5分钟；演讲结束后，由到会的有选举权的党员进行投票选举，差额产生乡镇党委书记。

    8、区委备案。各镇党员大会选举结果报区委备案。

    三、比较与思考

    通过对湖北和四川乡镇党委书记选举模式的描述，可以发现以下相同与不同之处。

    在候选人的产生程序方面，杨集模式经过了全镇的选民和党员的两次推选，其民主程度要比咸安模式和新都模式的一次公推要更加广泛，但选举成本也更高。

    在正式选举乡镇党委书记方面，这三种模式都突破了党委书记在党委会上选举产生的规定，但是，全体党员直接选举党委书记的新都模式比党员代表直接选举党委书记的杨集模式和咸安模式更为民主。

    在乡镇党政关系方面，湖北和四川都进行了一些制度创新。新都模式实行党委书记组阁制。根据《成都市新都区镇领导班子成员选拔任用及管理试行办法》的规定，公推直选产生的镇党委书记负责提出本镇党委委员、副书记、人大主席、副主席、镇长、副镇长、人武部部长等职务的建议人选，区委全委会集体研究确定人选。涉及提拔任用的，区全委会票决。镇党委书记对镇领导班子及成员负全面责任；书记与镇长职位分开。目前，理论界对新都的党委书记组阁制存在着很大的争议。

    在湖北普遍推行的咸安模式实行乡镇党政领导班子交叉任职。每个乡镇党委设委员7-9名，全部由党员代表大会直接选举产生。其中，党委书记原则上兼任乡镇长；党委副书记3名，1名兼任人大主席，1名兼任纪委书记，1名兼任常务副乡镇长；其他党委委员兼任副乡镇长、人武部长、组织宣传委员等职务。乡镇长由乡镇人大选举产生，乡镇长提出政府其他组成人员人选，人大决定通过。湖北乡镇党委书记兼镇长的模式较为成功地理清了党政关系，乡镇党委书记在党内以书记的身份出现，开展党务活动，实现党的领导；在基层政权内部，以乡镇长的身份出现，执掌行政权，在现有的宪法和法律范围内开展执政活动。这种模式符合政党执政的一般规律，为更高层次的党的领导方式与执政方式的改革提供了有益的经验。

    通过对湖北、四川乡镇党委书记直选的比较，可以引发对我国的政治体制改革的思考。党内民主在政治体制改革中占有极其重要的地位，党内民主对人民民主具有重要的示范、带动和促进作用。党内选举制度的改革是发展党内民主的首要环节和基础性的工作。乡镇党委书记直选实践就是通过选举来解决执政合法性问题、密切党群关系和干群关系的重要探索。与此同时，乡镇党委书记直选不仅有助于解决干部任用中的腐败问题，解决跑官和卖官问题，而且有助于解决领导干部只对上负责和不对下负责的问题。

    我国的政治体制改革已经进行了二十多年。总结历史，可以推定，政治体制改革和经济体制改革一样，将是一个渐进的、增量改革的过程，一个从外围和边缘地带向核心地带逐渐推进的过程。在村民自治、村委会直选的基础上，乡镇党政领导班子的直选正在逐步推进。村委会选举实践活动不仅影响和推动了乡镇长的直接选举，而且影响和推动了乡镇党委书记的直接选举，比如村民自治中的两票制和竞选机制就被引入了乡镇党委书记的直选。由村民自治，再到乡镇党政领导班子直选，表明以直接选举为标志的真正的政治体制改革开始了，这将会对我国政治体制的核心部分产生重要的示范作用和扩散效应。