http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2006-05-23
——兼论基层政权的黑帮化和黑社会化演进趋势及其预防措施
文/亦 忱
一 讨论问题的前提和基础
改革开放以来，中国大陆在社会主义理论的指导下，已形成了较为完备的法律体系。虽然目前的法律体系因其“四项基本原则”特色，与世界公认的宪政有本质的区别而备受质疑，但不容否认的事实是，中国正在循序渐进的由人治走向法制，并朝着法治国家的最终目标前行，中国今天的法治程度虽然不理想，但已经达到了49年建国以来最高水准，应该是一个不争的事实。
中国共产党已经向中国人民和世界多次作出庄严承诺：把中国建设成为现代化社会主义民主法治国家，是不可动摇的目标。前不久，胡主席在美国也向世界宣示：没有民主，就没有现代化。中国执政党的这一治国方略，受到了党内外、国内外高度评价，是大势所趋，民心所向，我认为完全有可能在继续深化国家制度改革的条件下得以实现。
以上，就是本文立论的基础和前提。
二 问题的提起
法治与民主是相依为命的孪生兄弟，两者缺一不可。由于长期以来，执政党一头沉地进行法治道德建设，忽视和淡化民主建设，导致权力失去监督。基层权力机关，特别是一些县以下的基层政府及其执法机关人员，理想破灭，信念动摇，利用手中的权力尽一切可能实现利益最大化。只要不带偏见的看问题，在当今中国绝大多数地方，所谓“国家利益部门化，部门利益个人化，非法利益合法化，法律执行随意化”的现象，已成为带有普遍性的社会弊病。
特别是在市场化的改革不到位与市场竞争日趋激烈双重挤压的情况下，一些不法商家只有与政府官员联手违法违规，靠掠夺弱势群体才可能实现暴利，于是政府官员纷纷入股商家、替不法商家当保护伞，而且此类政府部门已经不再是个别人的个别行为。由于内部利害相关，利益一致，大家更娴熟的按既定的潜规则办事，这一趋势正在朝更普遍更广泛的方向发展。在那些利益生产部门，“以分赃为荣，以举报为耻”，早已经是通行的潜规则。
然而，随着这些年来国家的法制建设和教育深入人心，公众维权意识也相应的日益提高，不法商家和渎职官员要想控制局面，并不是那么轻而易举，其必然需要使用黑社会的手段控制局面乃至取得黑社会的暗中支持。一但形成这种局面后，被掠夺的弱势群体在本地就无法获得公平和正义，于是便引发了两大中国特有的社会现象：一是大规模群体性暴力事件层出不穷；二是潮水般的上访人员与日俱增。
三 基层权力机关黑帮化和黑社会化的定义
根据我国刑法第294条第1款的规定，黑社会性质的组织的特征为，以暴力、威胁或者其他手段，有组织地进行违法犯罪活动，称霸一方，为非作歹，欺压、残害群众，严重破坏经济、社会生活秩序。最高人民法院对此的《司法解释》第1条进一步解释为，黑社会性质的组织一般应当具备以下特征：
（1）组织结构紧密，人数较多，有比较明显的组织者、领导者，骨干成员基本固定，有较为严格的组织纪律。
（2）通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力。
（3）通过贿赂、威胁等手段，引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动，或者为其提供非法保护。
（4）在一定区域或者行业范围内，以暴力、威胁、滋扰等手段，大肆进行敲诈勒索、欺行霸市、聚众斗殴、寻衅滋事、故意伤害等违法犯罪活动，严重破坏经济、社会生活秩序（注1）。
根据以上定义和现实生活中发生的基层权力机关各种违法行政和司法的现象，笔者为基层权力机关黑帮化和黑社会化给出的定义是：基层政府和权力机关人员，违反中央政府政策法规，以非法或合法的司法、行政手段，有组织地为权力机关小集团牟取非法利益而结成的黑帮团伙。其具体特征为：
（1）组织严密，核心层的成员是权力机关的一把手网罗来的死党，有严密的纪律，但这种纪律是由黑帮的核心成员约定俗成的不成文规矩，而不是上级权力机关或本级权力机关制定的规章制度。
（2）追求小团体及其成员非法的经济利益和政治利益，是黑帮核心成员结为一体的纽带。
（3）在上级权力机关有牢固的靠山和保护伞。
（4）在管辖范围违反中央政府法律法规，为追求非法利益最大化，使用司法和行政手段，欺骗上级机关，操控下级机关。
（5）黑帮的成员完全失去了执政党的政治信仰和社会认同的道德操守。
四 如何判断基层权力机关正在朝黑帮化和黑社会化蜕变
就一般情况而论，基层政府和权力机关朝黑帮化和黑社会化蜕变，最初都是由下级对上级有意识的欺瞒和谎报负面的信息开始。从这个角度观察，凡报喜不报忧，对成绩有意夸大，对问题有意隐瞒的基层政府和权力机关，都存在着潜在的黑帮化和黑社会化发展趋势。
基层政府和权力机关黑帮化完成的主要标志是：
一是政府和权力机关内部不再发生向上告状和检举揭发的现象；
二是政府和权力机关管治下的领域群体性事件不断，上访人群进行性增多；
三是在政府和权力机关内部即使偶然出现乱子，也能迅速地大事化小，小事化了；
四是围绕着权力机关一把手，形成针插不进、水泼不进、上有政策下有对策的“独立王国”。
五是此类政府和权力机关内部人均收入和福利远远高于正常水平。
五 基层政府和权力机关向黑帮化蜕变的原因
毋庸讳言，因为官员中广泛而又普遍地存在着贪污受贿、以权谋私、虚报政绩、隐瞒责任等腐败问题和现象，每个官员都可能遭遇上级查处、对手检举、媒体曝光、百姓上告等危及自己权力和地位的风险。为了规避这种风险，仅靠每个官员单独防范不仅防不胜防，由于当官被弱化监督的巨大权力和极低的收入之间存在巨大反差，如果必须做到清正廉洁，勤政守责，则当官就会在那些失去理想的官员中，成为一桩很不划算的买卖。而更大的风险是，如果不顺从官场的潜规则，就有被逆向淘汰的极大可能性。
由于官员和常人一样，都有趋利避害的本能，官员面对监督，为防范共同的风险，很自然会做出如下选择：建立一套内部认可的规则，约定权利与义务，大家共同遵守。其权利是，确定各自的利益界线和分配关系，如：划分势力范围，包括对批项目、分贷款等资源的处置，对卖官、发包工程等可获利项目的分肥等；义务则是互不告发、彼此庇护、相互配合、利益交换等；还有，就是建立一旦出现漏洞如何弥补的机制，形成惩治所谓内奸叛徒的手段和力度等。从而，确保对上能够瞒住上级，对下能够压住百姓，每人都能捞足好处，把风险降到最小。在明面上，“党纪国法”只用于对付别人，其小圈子内部实行的是“家法帮规”，即：作为执掌公权力的政权，演变为内部分赃和官官相护的私利集团。
从目前的权力运作机制来看，上级权力机关为了防止下级出现黑帮化蜕变的办法，一般是轮换当权者，以新人去破旧人之局，用掺沙子方式防止下级结成铁板一块，然而，这种办法效果非常有限。虽然当权者的任命取决于上级，但其立身基础却在下面。新上任的当权者若是不接受已经形成的黑帮结构及通行的潜规则，就既不能做出博取上级满意的政绩，其权力的行使将处处被同僚掣肘，也无法捞取个人利益，其任何把柄都会被下级抓住而受到揭发，只能当一个被架空的光杆司令，所以，只要是懂得为官之道或理想信念不是很坚定者，一般不会真去做那种付出和回报极不相称的傻事。
由于基层权力机关掌权人的任命均来自于上级，在下级的黑帮化问题没有完全暴露之前，上级与下级的利益有着高度的一致性，上级只会对出了问题的下级提供保护,从而使黑帮化的下级权力机关变得更黑，而上级也有意无意的参与对黑帮化了的下级权力机关的分肥，所以，人们经常看到上级权力机关对下级权力机关胡作非为装聋作哑甚至是暗中支持就不值得惊奇了。而在上级的庇护下，黑帮化的下级往往更加有恃无恐，这就很容易形成权力机关的变质恶性循环。
在现实社会生活中，最可怕的发展趋势是：哪些正在变质的权力机关，只有朝黑帮化演进，才会真正减弱当政集团内部的人以“合法伤害权”互相伤害的烈度。根据笔者的观察，基层政权的黑帮化，必然导致如下局面：上级明知下级黑幕重重却抓不住把柄和漏洞，下级对上级永远理由充分、振振有辞，只有好事没有坏事，只报喜不报忧。这种由大大小小黑帮构成的基层政权平常可以显得相当牢固凶悍，但在危机出现时却是最靠不住的。因为，既然是因为追逐利益而结合，一旦没有了利益可图，最合理的逻辑就是一哄而散，或者是在新的利益引诱下群起叛卖（注2）。
六 基层权力机关向黑帮化蜕变的势头为何难以遏止
任何黑帮化的统治都是靠强权和暴力维持。强权和暴力，说到底是有组织起来的人来担当的，即: 掌握各种权力的人才能组成黑帮。这些人构成黑帮团伙的“自己人”。黑帮化的政权能否有效地统治一个地方或机构，取决于“自己人”的能力和效率。政权是否牢固，也主要取决“自己人”是否忠诚。
促使“自己人”忠诚和效力的来源，一是信仰，一是利益。由于在黑帮化的权力机关，官员普遍的失去理想，信仰沦丧，所以只能靠利益换取“自己人”的忠诚与效力。尤其在社会矛盾日益激化之时，更得优先保证“自己人”得到利益，才能靠他们增加统治“力度”，实现稳定。
但是，中国共产党作为以为人民服务为宗旨的执政党，为保留其合法性源头，是不会也不可能放弃“三个代表”的主张。如共产党多年宣传和倡导的，党的各级领导是人民公仆、不搞特权等，已成为中国民众化为潜意识的衡量标准。这就形成一种看似无法解决的矛盾，即：黑帮化了的权力机关若是直接给予“自己人”过高的利益，无法对人民交待，而不给与黑帮化组织的成员丰厚的利益，又难以把“自己人”笼络住。再说，当整个社会的绝大多数成员都以个人利益为基本价值取向时，唯独要求官员“一心为公”，在逻辑上说不通，在现实中也行不通。
就象明代朝廷给官员低微俸禄，虽能减轻财政负担，但也得同时默许官员收索贿赂的陋规一样，黑帮化了的权力机关，只有用利益去“羁縻”失去了意识形态忠诚性的“自己人” 。而为了规避上级的监督，又不能给其太多来自正规渠道的利益，这就只有允许“自己人”利用权力去寻利和逐利。否则，没有好处只有“奉献”，“自己人”凭什么效忠？在中国，由于官本位文化的根深蒂固，能进官场者大都精明过人，只要官场无利可图，自会去寻求另外更好的前途，黑帮集团就将面临无人可用和无人效忠的局面。这也正是今日中国官场不可能真正消灭腐败的最根本原因。
吸引“自己人”保持效忠的无疑不是工资和台面上的福利，而是附加在权力之上的非法利益或灰色利益。那往往是工资的数十倍乃至上百倍。其中有合法的（符合规定的各种待遇），有非法的（贪污受贿、权钱交易等），也有介于合法非法之间的“灰色”部分，总之都是权力带来。其中“灰色”和非法部分的比例远远大于合法部分。
实事求是地说，近年来，中央的确也为争取民心而加大了整肃吏治的力度和深度。近年反腐立案的数量和规模都达到了历史空前的水平。然而古代皇帝何尝不用力整肃吏治，朱元璋对贪官实施的“剥皮实草”做法（以草充塞人皮挂在衙门警示后任），令人不寒而栗，“力度”远非今日可比，又何尝阻止了明朝成为最腐败的王朝？究其根源，一方面专制制度的反腐只能自上而下，以少制多，防不胜防；另一方面则是官官腐败，牵扯广泛，若彻底查纠而不是投鼠忌器，无疑会瓦解整个权力体系。因此，专制制度的反腐败就其常态而言大多只是帮派之间为争夺权力资源的互相“合法伤害”，或是以惩治无后台者表现反腐“政绩”而已。
除了专制制度本身反腐败不可能彻底外，实现了黑帮化的各级权力单元为维持“自己人”效忠的长期稳定，对腐败利益的需求是没有止境的。只有突发的偶然事件或内部出现不可调和的纷争，才会使黑帮的劣迹暴露而走向瓦解。在权力机关的黑帮化关系中，不是反不反腐败的问题，而是只有利用共同的腐败才能形成更加牢固的黑帮和保证黑帮的长期稳定。
就一般情况而言，越腐败黑帮就会越牢固。因此，凡发育较为成熟的黑帮内部，除了有防止内部检举和上级查办的功能和机制，还会随着黑帮利益来源的多样性和总量的扩大，进一步扩大参与分赃和庇护的腐败联盟，从而让不腐败的人变腐败，让腐败的人更腐败，进而把整个权力机关全都绑在一个战车上。这种把单干腐败变成合作的腐败的联盟，不仅可以让腐败利益大大增加，而且能够把黑帮翻船的风险大大降低。
对中国2000余年集权制度的研究表明，专制政体对付来自外部的反叛可以做到雷霆万钧之势，把反对派扼杀在摇篮之中，把挑战消弭于萌芽阶段，而对付“自己人”这种腐败的联盟却是苦无良策，拿不出有效治理手段（注3）。这就如同人在两腿瘫痪后不能抓着自己的头发站起来一样，靠集权体制自身来遏制腐败是永远也根治不了的。
当今中国反腐败的形势严峻性还在于，失去了信仰的支撑和道德的教化，又没有把人民作为反腐败的基础性力量，腐败只会越反越多，越反越大，越反越不可收拾，并最终迫使执政党在整个体制变成何种颜色之间做出抉择：要么屈服于基层权力机器的全面黑帮化也变成黑色，要么在人民的强大压力下回归立国精神和原则对现存体制推倒从来，进行第二次红色革命。
七 防止和根治基层权力机关黑帮化演变的主要措施
防止和根治基层权力机关朝黑帮化和黑社会化蜕变，其措施必须在宪法和法律的框架内选择，不能超越现行的宪法和法律，并依其难易程度循序渐进。
根据现实的可能性和可行性，笔者对下一阶段的中国政治体制改革的建议是：
（一）在县一级政府实行普选制，让人民来用选票来选择治理自己的领导人。县一级政府的首脑由人民来选举产生，是防止基层政权朝黑帮化蜕变的唯一治本之策。
县一级政府首脑由上级任命改为人民普选，不仅仅是领导人产生方式的改变，而且最根本的是其施政理念和施政基础的改变。由人民选举产生的领导人，在任期内必须把对选民的负责置于首位，对上级负责只是履行法定义务，其围着上级打转的人为因素就会从根本上被排除。因而，官员在施政的过程中需要更多的看人民的脸色而不是看上级的脸色，也没有必要看上级的脸色。这就使其对权力机关搞黑帮化不仅失去了动力，也没有了必要。因为人民的眼睛是雪亮的，当选者在任期内有任何的胡作非为，随时可能被罢免，或者在下个任期到来时被人民用选票抛弃。
县一级的中国共产党的基层组织，作为执政党在基层的组织机构，其职能应转化为教育选民、引导选民，组织选举、监督选举，鼓励竞选，为选出人民代表组成权力机关和选出政府领导提供政治支持和选举的组织保证。在选举完成后，无论谁当选，中国共产党在基层的组织，作为执政党的代表，应监督当选者严格执行中央政府的法律和政策。当选者如果违法行政，则行使监督和纠察权，而不是越俎代庖。
如果执政党在基层的组织做好了这项工作，执政党必将再一次获得人民衷心的拥戴，其组织也必然会得到净化和纯洁，并再一次焕发青春活力。
（二）给予人民舆论监督的权利。可分阶段把言论自由的权利交给人民，使媒体成为竞争企业，使资讯成为公共产品，由社会各个阶层共同使用，而不是只成为执政党一家的喉舌和禁脔。
首先，从基层开始，向人民开放舆论，从根本上改变舆论工具从上到下都是掌握在各级权力机关手上的现象。如果一时不能放开平面媒体，政府也应在互连网上建立公众论坛，鼓励民众对政府监督批评。逐步使行政权力机关置于舆论监督之下。政府行政行为在社会舆论的监督下做到了公开透明，其偏离法律和民意的行政行为必将在民意的压力下得到及时纠正。而政府合法的行政行为，必然会赢得民众广泛支持顺利实施。
当舆论掌握在人民手里的时候，那些涌向北京的上访人员，最先想到求助的对象，必然是公众舆论。而任何获得公众舆论压倒性支持的公民个人诉求，是没有一个基层政府敢于漠视的。由此而产生的一个必然结果是，成为世界笑柄的信访制度和各地群众涌向首都国家机关上访的现象必将会成为历史。
（三）为非政府组织的发育创造条件，为公民社会的发育开辟通路，使社会的各个阶层在利益的表达上有正常的载体和途径。
中国要成为一个政治制度现代化的国家，必须要有公民社会充分发育作为依托。在市场经济的条件下，中国社会不同的群体其利益追求有的相同，有的交叉，而有的则互相冲突。在表达各自利益的过程中，非政府组织的作用是政府所不能代替的，也是政府不可能代替的。
基层政府面对不同利益群体的诉求，是与代表这些不同利益群体的非政府组织打交道还是面对众多单个的公民，不仅其行政效率会有天壤之别，而且，在作出重大施政决策时也极易引发不同利益群体之间的对抗，会对执政党建设和谐社会的努力造成难以估量的妨碍和伤害。通观世界实行市场经济和民主制度的法治国家，凡公民社会发育良好，非政府组织作用发挥正常的，其社会都比较和谐，不同利益群体在博弈中实现双赢的结局居多。而公民社会发育较差，非政府组织缺位或难以发挥作用的，则社会冲突激烈，政府施政效率较差。
1：黄京平 石磊《黑社会性质组织的法律性质和特征刍议》
2、3：王力雄《递进民主—中国的第三条道路》
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