一本于今年5月出版、名为《我在美国当市长助理》的书，目前已在市场上脱销。这本被称为“第一部中国官员透视美国政府运营的书”，出自中共临沂市委书记李群之手。

    李群是山东省实施中青年干部出国培训计划的第一批受益者之一。

    2000 年5月31日，山东省正式实施中青年干部出国培训计划。39名处级以上党政领导干部分成3组，分赴英国MiddleSex大学、美国SanDiego大学、NewHaven(纽海文)大学研修公共管理，为期半年。时任团山东省委书记的李群是培训团总团长，并率13名成员在美国纽海文大学研修MPA(公共管理硕士学位)，后在纽海文市政府不同岗位进行了为期3个月的实习。李群的实习岗位是市长特别助理。

    2000年12月，李群回国后不久出任临沂市市长，2002年12月起担任市委书记。给美国市长当助理的海外培训经历，给他留下了深刻印象，也对他回国后的施政理念和实践产生了潜移默化的影响。

    1.“纽海文市不设副市长，城市设各种委员会，这些委员会保证了官员决策正确，办事效率高”

    本以为美国会少。其实不然。担任市长助理的第二天，我随JohnDestefano市长一同活动，一整天时间几乎都是在各式各样的会议中度过。但他们的会议效率是很高的。下午14时，每周雷打不动的市长办公会开始时，市长有时候会一面主持会议，还一面吃着快餐。

    JohnDestefano 市长控制会议的能力很强，会议程序一旦定下，丝毫不讲情面。在一次例行的市长办公会上，主要议题是讨论市政府的现有机构如何调整才更有利于经济和商业发展。市长可能考虑此议题容易引起争议，所以会议一开始就拿出一个沙漏，向与会者宣布：“每人发言不得超过8分钟！”有人8分钟还没有讲完时，市长就不客气地指指沙漏打断说：“对不起，规定时间到了。请下一位讲。”

    我发现JohnDestefano市长主持的许多会议有一个特点，就是与会者发完言，会议就算开完，他很少做长篇总结，也不形成像我们通常要形成的会议纪要之类的东西。

    对此，我感到不解。市长向我解释：“我是行政首长负责。对许多问题在会前我已经形成了自己的看法，开会只是验证一下我的看法是否正确而已。如果我的看法与大家一致，我就没必要讲了。当然，如果见解不同，我们自然会展开讨论。”

    他开展工作，形式的东西很少。每年市政府要评选最佳警察。在国内，我们通常的做法是开表彰大会，领导讲话、发奖、典型发言。JohnDestefano市长就在办公室，警察局长带着被评选出的警察来，讲评选过程，市长颁发勋章，时间20分钟，没花一分钱。

    根据纽海文城市宪章，城市不设副市长，不存在你琢磨我、我琢磨你的内耗，部门也没有副职。城市设各种委员会，如公共管理委员会、教育委员会等，既有官员参加，也有专家参加，市长也是其中一些委员会的成员。这些都保证了决策不会有问题，办事效率高。

    回国以后

    临沂过去城市规划不够严肃。李群担任市长后，打破部门界限，成立规划管理委员会和专家咨询委员会。沂河两岸过去乱搭乱建严重，专家提出2000米内不准盖建筑物，政府予以采纳。

    临沂市原来负责城市建设的是8大部门，建设、规划、土地、房产、市容、市政、城市建设监督管理、环保，各个部门有利益互相争，工作上扯皮。李群推动政府机构改革，改革后，剩下规划局、建设局，土地局、房产局、国土资源局合并成国土资源房产局，同时成立城市建设执法局。规划局负责设计，建设局负责建设，城市建设执法局负责综合执法，权责明确。

    这费了很大的劲，原来8个县级干部变成4个，副县级干部也少了很多。

    2.“美国的政府抓环境建设，间接促进经济发展，而不是直接参预经济活动，直接管理企业”

    JohnDestefano市长曾和我谈起有关政府职能的问题。他问我：“你在中国干过市长，与我在工作内容上有什么区别？”

    我坦诚地说：“最大的区别是你好像不太管经济。”

    我在山东省寿光市当市长期间，主抓经济工作。财政税收、审计、就业、教育、科技、文化、卫生、计划生育、人事、社会治安、环境保护等当然要管，就连企业上什么项目，农民地里种什么也要一一去管。而我感到JohnDestefano市长更多的是在忙教育、环境、卫生、治安、消防等基本服务的事。

    “是不是美国的市长都不太关心经济，在经济上投放的精力不多？”我反问JohnDestefano市长。

    “你问得有道理，但不能说我不关心经济，也不能说我们的政府不关注经济。不知你注意到没有，第一，我们纽海文市是美国珠宝店最多的城市；第二，美国的500强企业中总部坐落在康州的最多，纽海文也有不少；第三，我们这个城市食品加工业很发达。”他说。

    “纽海文市为什么珠宝店多？因为这里的入室抢劫率是全美最低的，我们有一支很好的治安队伍。珠宝商最怕的是遭抢劫，最关注的是治安状况。为什么大公司总部愿意设在纽海文市？因为纽海文有很好的区位、交通优势，特别是有很好的发展环境和居住优势。食品加工业对环境的要求也很严格。”JohnDestefano市长解释说。

    这给了我很大启发：美国的政府抓环境建设，是间接地在促进经济发展，而不是直接参预经济活动，直接管理企业。相比之下，我们过去在计划经济的体制下，直接干预经济活动，抓经济事无巨细，管了许多不该管的事，操了许多不该操的心，结果还适得其反，吃力不讨好。

    当市长助理的几个月里，我从未见JohnDestefano市长去过企业。惟一的一次经济活动，是和他一起参加一次中小企业产品博览会，礼节性地参加中午的免费午餐会。

    回国以后

    市长到任，一般第一个去的单位是财政局、计划委员会等实权部门，而李群第一个去的是环保局，第二个去的是气象局，第三个去的是地震局。这两年，李群领导下的政府关掉临沂市40多家排污不达标的造纸厂，今年关掉1000多家小炼焦。

    在临沂当市长期间，李群发现政府领导干部“包企业”被当做“经验”。一些领导干部三天两头往所包企业跑，对企业发展指手画脚，成了人家的“太上皇”，这必然破坏公平竞争的市场规则，也容易滋生腐败。为此，市里制止了干部包企业之风，要求主管经济的领导干部由过去抓具体项目，改为对经济战略、支柱产业、行业规划、政策服务的研究、确立和实施。

    临沂是个商贸城，外来商户30多万人，群众对当地治安环境有意见，影响了商户的投资经营信心。两年间，临沂不断加大对公安队伍装备水平提高的财政支持力度，增加财政预算1000多万元，用于采购高科技设备。去年，市公安技侦支队破案比上年增长1倍，抓获犯罪嫌疑人增长3倍。

    由于环境得到进一步优化，全市私营企业和个体工商户增速，去年跃居山东省第二位，民间投资快速增长。

    3.“美国市长是对下负责，对选民负责，对议会负责，副总统来了也不接待”

    一天，我看新闻，得知美国副总统戈尔到了纽海文市，但JohnDestefano市长却置若罔闻，继续按他的原定日程安排活动。我感到很吃惊，会后问他：“戈尔来，你为什么不出面？”没想到他更吃惊地反问我：“我为什么要出面？”

    当市长助理时间长了，我认识到，美国的地方政府是社会型政府、公共服务型政府。市长是对下负责，对选民负责，对议会负责，不太对上负责，每个城市建立自己的宪章，只要符合联邦宪法和州里的宪法就行。州长、甚至总统来，他根本不接待。

    事实上，市长每天的活动从上午8时30分到下午6时30分，排得满满的，几时几分干什么事，一环接一环。而且，排时间不是我们的“9时15分”、“9时30 分”这种凑个整数的排法，而是“9时12分”，“10时11分”，精确到这种程度。日程安排提前一个月就大致定下来，提前一周就详细到几时几分。从活动日程安排表上也可以看出，市长是不受上干扰的。

    另外一件事，也让我对JohnDestefano市长“对下负责”留下深刻印象。

    纽海文市准备修一座桥，要求州里拿钱，但多次向上争取转移支付，都未如愿。市长给州长写信，对州政府表示严重不满。他还把记者叫到办公室，发表批评州政府的演说。第二天，他的演说就在政府网站和当地报纸上登了出来。

    纽海文市政府办公大楼一进门，就是市民服务中心。几个担任咨询工作的老太太非常平易近人，市民咨询各种问题，她们都耐心解答。市长每天都要市民服务中心报一个单子，了解当天哪些市民咨询了哪些问题，处理结果如何。市民如有投诉，他会亲自查。

    在国内，民众要见到市长不是一件容易的事。但在纽海文，市民想见市长，随时可以去找市长助理申请，只要市长有时间，市民就可以进市长办公室。

    市长经常去学校，组织富人区学校和穷人区学校对接，搞一些联谊活动，两校校长带着孩子到市政府参观，他亲自介绍，交谈、合影，这方面工作，他很认真。防治乳腺癌的活动他亲自参加，很看重。

    纽海文市只有12.4万人，财政收入却高达6亿多美元。在巨额财政支出中，60%是社会保障类，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出，公务员工资支出所占比例很小。

    回国以后

    临沂市平邑县近年推出针对城乡特困人群的“医疗扶贫卡”制度，即对特困户层层筛选、张榜公布、报县民政局审核办卡，持卡者到县医院可减免30%至50%的各类医疗费用。目前，全县已有16个乡镇的3500多户特困家庭约9000人办理了“医疗扶贫卡”。

    得知平邑县推出“医疗扶贫卡”的做法，李群马上做了批示，要求有关部门调查完善这一制度，在临沂市有条件的地方推广。

    临沂市有1000多万人，尽管全市机关事业编制已经封口，但财政供养人员仍有21万，主要是教师和公职人员，是个吃饭财政。尽管如此，全市社会保障支出近两年仍实现翻番增长。

    4.“在美国的政府组织机制中，无论你的官职多大，权力都有限，而且有制约，自由决策的空间很小”

    有一次，市财政与审计局长写给JohnDestefano市长的一份报告先送到了我的办公室。内容是这位局长发现有两名警察超过了休假时间，警察局长批准他们3天休假，可第4天财审局长派人到警察局调查时发现，这两名警察没有按时上班。报告请示，是对这两名警察进行扣罚，还是允许他们继续休假。

    我查阅了市里的有关规定，发现警察局长只有批准警察3天休假的权力，超过3天必须由市长批准。

    JohnDestefano市长问我有什么看法。

    经过调查，我了解到这两名警察在最近一次执行任务时受过伤。我走访了医院，查看了有关他们的病情记录，并咨询了院方的意见后，建议市长批准两名警察继续休假。

    这件事给我留下的印象很深。在美国的政府组织机制中，无论你的官职多大，手中掌握的权力都是有限，而且有制约；在有限的权力中，绝大多数还是常规性决策，自由决策的空间十分有限。

    纽海文市的城市宪章规定，决策和审批两项权力都掌握在议会和市长手中。各部门只有执行的权力。政府框架更像是一个企业的管理机制，官员就是个雇员，给政府干活的，与企业雇员一样。官员没有秘书，很不气派，到哪个地方去，都没有什么人来求你。

    我去过一个水加工企业，人家看我是市政府官员，没有高看一眼，根本没有前呼后拥，厂长也没出来接待，只是个负责公共关系的人出面。

    经过几个月时间的接触，我和JohnDestefano市长结下了友谊。在我的市长助理任期将要结束前，JohnDestefano市长说：“按照中国的礼仪，我要请你吃顿饭。可是，在外边用公款吃饭不能超过9美元。超过9美元就等于向你行贿。到我家吃顿饭吧。”结果，在市长家里，我吃了一顿西式晚餐。

    我翻阅过纽海文的城市宪章和有关法律法规，这个城市的预算是很具体的，小到一杯咖啡、一个图钉都规定得很仔细，职务消费的预算控制尤为严格。一整套良好的制度使得政府官员极难有腐败现象。

    在纽海文市政大楼，我每天都看到市长自己开着私家车来上班，然后停在指定位置，上班后办理公务换用公车，下班时，他又开着私车回家。市政大楼有个停车场，市长停车都是自己交钱。

    JohnDestefano市长说：“公私分明，这是对政府官员起码的要求，否则纳税人不会答应。”

    回国以后

    两年来，临沂市各政府部门的审批项目减少了55%，现在还继续在减。权力的减少提高了政府工作的效率，减少了腐败和决策的随意性。

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