南方周末记者试图调查历年审计风暴以来,到底有多少官员因此丢掉官帽,又有多少被直接送进监牢?为什么行政问责和法律追究在审计风暴之后总是一次又一次打了“哑炮”?

　　7月19日,南方周末记者向国家审计署申请公开2009年整改报告中披露的受到党纪政纪处分的91人名单及详细情况。28日,审计署回复称,这一名单审计署并不掌握,不能提供。

　　想一想,11亿,能干什么?如果发给全国人民,一人一块,这个数字还稍差一点。

　　11亿,相当于中国11个经济不太发达县的财政收入总和；11亿,还可给20多万户家庭发放一年的最低生活保障补助金。

　　然而,这笔钱,2009年却被装进入了中央部委及下属单位公务员的口袋,成为他们工资之外的灰色福利,今年的审计报告披露了这一违规情况。

　　仅仅是冰山一角,审计署的审计报告中还有下面这些:

　　有将近200个区县向不符合条件的6万余户家庭发放城市最低生活保障补助3亿元,其中向拥有个人企业、车辆或两套以上住房的家庭发放7000万元。

　　有将近60亿元灾后重建基金被违规用于规划外项目、日常经费支出和归还欠款等。

　　有56个中央部门已报销的近三万张可疑发票中,有1/6为虚假发票,骗报1.42亿元。其中8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下,利用虚假发票套取资金9700万元,主要用于发放职工福利补贴等。

　　……“假发票”事件超出了公众的想象和承受范围,舆论一直炮轰不断。7月5日,北京律师李劲松向最高人民检察院发出控告举报信,认为56个使用假发票的中央部门的相关责任人涉嫌滥用职权、玩忽职守、贪污、诈骗、逃避缴纳税款等多项犯罪。7月23日,最高检答复李劲松已将此信转交至中纪委处理。

　　从2003年起,国家审计署全文公布审计报告开始,年复一年,审计报告都会掀起强大风暴,披露问题之严重让人瞠目结舌。然而每一次触目惊心之后,舆论涟漪过后,一切又归于平静。

　　审计风暴为什么换不来问责风暴?报告年年发布,公众年年质疑。

　　南方周末记者通过采访调查,试图了解到底有多少官员因审计披露的问题而丢掉官帽?又有多少被直接送进监牢?行政问责和法律追究为什么总是在审计风暴之后打了“哑炮”?

　　点名又怎样

　　“当违法必究作为一种常态时,还有谁敢再拿假发票去报销?!”

　　自2003年时任国家审计长李金华开启审计风暴以来,那些被点名的中央部委机关的管理者们除了承受一时的舆论压力,并没有在尖锐的批评声中失去什么。2003年,国家体育总局,1999年以来动用中国奥委会专项资金1.3亿,其中用于建设职工住宅小区1亿多元,用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2000万；2004年,国土资源部,在2000年至2003年以各种名义截留挪用专项资金6000余万元,用于发放工资、奖金及弥补行政支出；2005年,国家环保总局下属环境工程评估中心,未经批准违规收费970万；2006年,中国农业银行,违规办理存款业务140多亿,违规使用存款科目、开立存款账户,个别单位甚至违规动用客户存款；2007年,三峡总公司,已完工工程多结算1亿多元；2008年,银监会,采取挤占公用经费方式,超预算列支人员经费1900万。2009年,外交部,账外资产5100万元,1998年起在上海购置15套公寓,北京购置一宗土地使用权。2010年,海关总署,2008年至2009年,123张虚假发票或不合规票据,报账金额合计200多万元。

　　根据审计署官网提供的数据,南方周末记者统计发现,2004、2005、2007年审计署中央部门向纪检部门移送了32个案件,后来处理了14件。同样的三个年份,移送司法的有41件,最终立案15件。

　　依据审计工作报告的数据,2006年至2010年,因审计报告披露的问题而受到党纪政纪处分的共有671人,而被依法逮捕、起诉或判刑的共有319人。审计署并没有透露这些官员的名单及处理结果。2010年的审计报告附件中虽然披露了一些大案,如审计署在对国家开发银行的审计中找到了“王益案”的线索,移交到纪检司法机关后得到了重视和处理,但南方周末记者根据审计署公开资料的统计分析显示,2003年至2007年,全国各级审计机关及派出机构移送给司法机关的案件,只有一半左右得到立案,其中2007年国家审计署及派出局移送给司法机关的案件总共9件,只有1件立案。

　　7月19日,本报记者向审计署申请公开2009年整改报告中披露的受到党纪政纪处分的91人的名单及详情。28日,审计署办公厅复函称,受到党纪政纪处分的人员数量,是审计署在公告前汇总各被审计单位提供的整改情况后得出的,涉及到多个部门和单位,具体名单和被处分的原因等详细情况,审计署不掌握,因此不能提供。对“假发票”不依不饶的律师李劲松认为,这次中央部委的假发票事件触及两个敏感区域,一是知法犯法,对自己制定的政策法规视若无物；二是令中央政府的形象受损。

　　这位律师在给最高检的控告信中说,“按照现行的制度去追究相关人员责任是挽回国家机关形象的惟一方式。当违法必究作为一种常态时,还有谁敢再拿假发票去报销?!”

　　问责卡在哪儿

　　一位退休的纪委副书记说,审计报告查出的问题只是“毛毛雨”,纪委一般不会主动去查这些问题,除非领导专门批示。

　　现实的情况是,每次审计风暴之后,问责大多停留于内部整改,而非进一步的行政问责,或移送司法,追究刑责。

　　审计风暴后的基本流程是,审计署在查出相关部门的财政问题后,会提出“审计处理情况和建议”或者发出“审计建议函”。至少在官方的报告中称,问题单位会“高度重视”,对套取的财产进行清退,例如,把“虚假发票”更换为真发票,对未经批准的超计划投资事后报批。这种对财政违法行为的内部修缮,即是所谓的“整改”———是绝大多数审计行动的句号。

　　按照审计法的规定,审计机关可以向监察机关提出建议,处分相关责任官员。但是,建议处分官员的信息从未公开披露过。

　　除审计法外,党内纪律处分条例和财政违法行为处罚处分条例对党政官员的问责都有明确规定。前者有专门章节规定了对违反财经纪律的处分方式,其中最严厉的是开除党籍。相对于党内规定,财政违法行为处罚条例则对国家机关工作人员问责进行了规定,处分方式包括降级、撤职和开除。

　　尽管有法规作为保障,但现实中,这个不受人待见的部门常常难以强势“发力”,近年来更是“彬彬有礼”。2008年刘家义审计长上任之初,在南京审计学院发表演讲指出,“现阶段审计工作的重点是揭示重大体制性障碍,关键要切断‘火源’,而不是充当救火队员,四处救火。”刘家义任内,他推动审计报告更多关注制度层次的反思,希望通过审计工作促进制度的改进。然而,因为审计报告点名减少,他也被外界指为“火力不够猛”。

　　一位中央某部委官员对南方周末记者说,审计署和中央其他部门关系都不太好,“一开会,只要与审计有关的,大家都提反对意见。”那时,中央部委里不少人认为李金华“政治观有问题”,“老喜欢揭人家的短”。

　　他听过李金华在他的部门所作的内部报告,李金华给他留下的印象并不像外界报道的那样咄咄逼人,相反却“非常低调”,讲话中不断强调“尽量整改,大事化小”。

　　据了解,审计法修订过程中,本来一些已有定论的问题,又被重新拿出来讨论。因为审计部门的相对弱势,审计法及实施条例的修订都拖延了多年才获通过。

　　近年来,审计署在寻求转型,强调发挥“免疫功能”和“建设性作用”,“目的不是查出问题,而是帮助被审计单位加强管理,这样与被审计单位的目标就是一致的了。”西部某省审计厅一位官员说。

　　面对出现的大规模违规,按照法律规定,审计署可以限期责令整改,而遍观近年的审计报告,用词却非常温和,对出现的问题,一般用“要求”、“建议”等字眼。对一些问题,甚至根本没有给出处理意见,仅仅要求“今后不要”再犯。

　　相应地,被审计单位的整改意见,大多用了如“正在处理”、“将整改”等模棱两可的字眼,一位中央某部委官员反问:“如果不整改,审计部门又能怎样呢?”如果审计机关没有建议,纪委和监察机关是否可以依据公开的审计报告主动问责官员呢?

　　吉林省一位退休的纪委副书记向南方周末记者说,审计报告查出的问题只是“毛毛雨”,纪委一般不会主动去查这些问题,除非领导专门批示。

　　政治责任

　　“这么多资金被挪用、滥用,难道领导不应该有政治责任吗?”

　　从2003年开始,每年六七月间,国家审计署审计长都要代表国务院向全国人大做审计工作报告,并向社会公布。

　　按照相关法律规定,人大常委员会认为必要时,可以对审计工作报告做出决议。中央财经大学教授蒋劲松提醒记者:“你观察一下,这么多年来,人大有没有对审计报告表过态、做过任何决议?”对于人大来说,难题在于如何理解“必要时”———什么样的情况必要,什么情况不必要。

　　有学者认为,人大的“必要性”,应当按预算法的规定来理解,然而,预算法对违反预算法的行政问责规定“非常宽松”。如,涉及擅自变更预算,还必须要“使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的”的情况下,才追究行政责任。

　　对此的进一步争议在于:人大通过的预算案到底是不是法律?在西方国家,对这一问题存在不同的模式,厦门大学法学院教授周刚志介绍说,一种为德国模式,一种为美国模式,美国模式最为严格,议会通过的预算案就是法律,不容更改。

　　中国政法大学蔡定剑教授认为,中国的预算案同样一经人大通过就是法律,“要不然,预算法里还专门规定预算调整的程序做什么?说明这是不能随意调整的。”而财政学专家周刚志并不完全同意这一观点,他认为目前出现大规模违规有相当部分是由于财政体制不合理造成。

　　熟悉预算体制的专家说,每年的预算编制一般都是九十月份开始,而预算方案定案时,政府部门下一年度的工作计划还没来得及制定,预算和政府工作计划脱节,因此往往出现资金闲置等情况。“部门首长应该被问责。”中国政法大学宪法学教授蔡定剑认为,尽管审计法、预算法并没有规定对部门首长的问责,但国务院首先应该追究其责任,不能因为法律,或者人大没有严格的规定,部门首长就不承担责任。“这是一种政治责任”,蔡定剑说,如果出现煤矿事故,领导可能被免职,或者主动辞职,虽然他们并没有直接的责任。这是民意的判断,老百姓不满意。

　　去年年底,国家审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上透露,仅前11个月,审计机关就查出了违规问题资金2347亿,损失浪费问题资金163亿。

　　巨大的天文数字除了给公众震撼和愤怒外,没有看到政府层面的歉意。“我们的政治家缺乏一种政治道德。比如香港的财政司司长梁锦松买车的事件,就辞职了。台湾的‘司法院’丑闻,‘院长’也主动辞职了。”蔡定剑说,现在,审计查出这么严重的问题,这么多资金被挪用、滥用,难道领导不应该有政治责任吗?有政治道德的领导就应该主动辞职。

　　□本报记者谭翊飞实习生张一龙