http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2010-12-05
编者按：
一场被媒体誉为“最彻底”的户籍改革，发生在并不是最有钱的城市——成都。
改革设计的方案是，农民可以自由进城，并不需要以放弃土地——包括承包地与宅基地——为代价。而城里人，也可选择自由下乡。
为什么成都能做这样一个被认为需要极大投入的改革？
成都的说法是，“没花多少钱”。因为并非是在一夜之间要填平城乡之间的鸿沟，而是一场持续投入了7年的统筹改革。
投入的钱从何而来？
诀窍在土地。这个土地并非“补政府”，即用来帮助政府支付改革的成本，而是“补农民”，帮助农民增强选择的底气。当政府创造了条件，让农民集中居住所腾出来的宅基地可以入市交易，也就是让农民最值钱的财产能够自由变现，农民就拥有了选择的权利与实现的可能，可以自主决定是否卖地进城。
土地改革能支撑户籍改革的关键，在于当地政府对现行土地管理制度的大胆突破，让以往必须通过征地才能入市的农地直接入市。
但幸运的政策即将到期，成都土地产权改革如何走向，令万千想从土地掘金的人密切关注。
而对政府来说，这样一场改革意味着拿刀砍自己的脚——若农地能自由入市，则政府这个土地的独家供应商将遭遇无数农民对手，靠征地-卖地来实现的土地财政将无处可依。
本期“成都户改”专题，将从本次户改政策如何出台、成都如何以土地改革支撑户籍改革、政府如何自戒土地财政之瘾等方面，全面记录这场大变化。
打破城乡二元结构的改革，必须要回答两个问题：钱从哪里来，人往哪里去。成都7年的改革实验至少在第一个问题上给出了答案。
起源：一把手亲自抓
在统筹城乡发展中检验干部、使用干部、提拔干部。
“一个地方政府，能把一件事做七年，它一定是做对了什么。”吴建瓴，成都大学城乡协调发展研究中心的研究员，说到此时眼睛发亮。
早在2003年，成都就把统筹城乡作为整个城市的发展战略，而且从开始到现在，都是成都的一把手工程：四川省委常委、成都市委书记李春城一直是该市统筹城乡领导小组组长。“这需要一把手亲自抓。”11月19日，在发改委副主任彭森带队的十几个部委的考察团汇报会上，李春城这样强调。
一把手抓的好处显而易见，其中就包括把干部的任免和城乡统筹挂钩。
据成都市统筹委副主任秦代红介绍，李春城经常对成都市的干部说三句话：一、成都市所有干部，特别是区市县的主要领导干部，没有统筹城乡的发展意识和能力，就不是合格的干部；二、一个部门，如果在城乡统筹发展战略中找不到自己的位置，这个部门就没有存在的必要；三、在统筹城乡发展中检验干部、使用干部、提拔干部。
然而2003年，成都做出这样的选择实在是现实的逼迫。
当时成都1100多万人口中，60％是农村人口，以2002年成都市投入三农的10亿元计，相当于每个村民每年分享到的财政支出仅有160元左右。
而且在成都1.2万平方公里的土地上，丘陵和山区面积就占到60％，经济发展比较滞后。
显然，农村已经成为成都发展最短的那块木板。
政府把土地交易权交给农民，兴许能圆他们多年来的进城梦。（Phototex/图）
热身：从补农村欠账开始
成都不仅试图弥补以前对农村公共设施建设的欠债，也同时着手建立农村的相关社保体系。
“我们的乡镇卫生院修得好漂亮，有新人拍结婚照都到那儿。”成都市卫生局宣传处处长曾英告诉记者。
漂亮的乡镇卫生院得益于自2004年开始的财政投入。这一年，成都市开始强制性地把新增财政收入大部分优先投向农村，完成乡卫生院和农村中小学的标准化建设。
到2007年底，成都市财政共投入14.5亿元，完成410所农村中小学的标准化建设。到2008年底，出资4.6个亿完成对223个公立卫生院、2396个村卫生站的标准化改造。“城乡公共设施的均等化，这个成都做得好得不得了。”吴建瓴感叹道。
成都不仅试图弥补以前对农村公共设施建设的欠债，也同时着手建立农村的相关社保体系。
成都市劳动保障局综合处处长王德平告诉记者，2004年，在没有中央和省级转移支付补贴的时候，成都就通过自己市县两级的财政投入，在全国率先实施农村新型合作医疗。同年，又在全国率先建立了被征地农民的社保。
猛进：农民社保向城里人看齐
“养儿防老，不如把土地保护好，保护好耕地，就有钱买社保。”如今，制度的创新正带来观念的改变。
然而这一切，只是热身，真正的飞跃出现在2007年。
这年6月，成都和重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地可以在“重点领域和关键环节”先行先试，为解决中国城乡二元结构这个制度性难题探路。
也就在这一年，成都市政府财政对三农的支出大增，达到117亿元，接近之前4年的投入总额（137亿元）。
此后，成都市财政对三农的投入稳步上升，去年达到192亿元，比2008年增加44.5亿。这其中有相当部分投入了农村基础设施和农民新型聚居点的建设。
从2009年起，成都市2000多个村每个可以从财政拿到至少20万元，用于村庄诸如道路、沟渠以及治安等公共设施和服务支出。
同时，城乡社保差别不断缩小。2009年，成都城乡医疗保险制度实现了一体化，城镇职工住院可报销77％，城乡居民可报销62％，门诊每年最高报销200元。同时，如果每年再缴费200元左右，最高报销额度可达到40多万元。
按国家政策，城市居民的最高报销额度是上一年城市居民可支配收入的6倍，而农民则是上一年农民人均收入的6倍。成都市执行的是农民向城市居民看齐的政策。
“这块农村居民受益很大，比国家政策规定享受的待遇翻了一番，极大缓解了因病返贫的风险。”王德平说。
社保要统筹，其中最大的投入或许是农村居民的养老保险，尽管这块已经和城市居民（通常指没工作单位的人）的制度并轨。然而，养老金个人支付的钱就多得多。缴费总额从最低4500元到最高的22000元不等，分别对应的养老金水平是每月100多元和300多元。
但这笔钱很多农村居民并不愿意出。
2009年，成都推出一个全国独一无二的制度“耕地保护基金”，把耕地保护和农民的养老创造性地联系在一起。市县两级政府每年出资28亿元（今年涨到30亿），为那些保护耕地特别是保护基本农田的农村居民提供补贴，其中耕地每亩补贴300元，基本农田400元。补贴款的90％全部划到个人账户上，以支付养老保险。
“养儿防老，不如把土地保护好，保护好耕地，就有钱买社保。”如今，制度的创新正带来观念的改变。
突破：农地产权改革
在一条宽阔的村道上，将要选择是否到另一个地点集中居住的村民向高书记提了很多问题。高回答说，这些都由你们自己在村议事会上讨论决定。
2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区当时，中央希望成都在“重点领域和关键环节”进行综合配套改革。
何谓“重点领域和关键环节”？怎么综合配套？成都花了半年的时间寻找答案。
统筹城乡试验区独特的制度先行先试优势，给成都充分利用“城乡用地增减挂钩”这一政策提供了机会，让成都市政府和农民都获得了支撑城乡一体化的巨大资源支持。
2008年初，成都市召开了历时14天的研讨会，参加人员除了市委市政府领导，还包括市级有关部门、各个区市县书记、县长，以及专家组成员。
讨论的结论就是：对农村土地实行产权改革。这也成了后来2008年成都一号文件（《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》）的核心内容。
“当时我们也是被逼得没办法。”11月30日，成都市委常委常务副市长孙平回忆道。
因为历史的欠债，中国城乡差距巨大。当时成都算了一笔账，如果成都600万农村人口有一半变成市民，总共需要投入约6000亿。
而2007年成都财政收入不过700多亿。
“你说反哺？哪个政府能给得起？”孙平反问。
在没有中央额外资金的支持，且自身财力并不雄厚的情况下，被逼无奈的成都只能试水农地的产权改革。
这一年，正好是农村家庭联产承包责任制实行30周年。
由于当时关于农村土地改革的方向并不明朗，所以2008年成都的一号文件也因为敏感，秘而不宣。
2008年2月21日，都江堰市柳街镇的鹤鸣村被选为产权改革第一村。在“封闭运行”中，4月30日，鹤鸣村572户农户确权颁证工作全部完成。
5月12日，正当柳街镇等着成都市领导参加在那里举办的农村产权制度改革工作现场会、推广鹤鸣村经验的时候，地震来了。
但谁也没想到，地震成了农地产权改革的助推器。灾后住房重建的重任以及重建资金的缺口，让国土资源部对整个灾区给予了特殊的供地政策，最重要的制度性突破，就是增减挂钩指标可以突破县域限制，在整个成都市流动，以获得最大的资金投入灾区建设。
据都江堰的重灾区之一天马镇书记竹柯告诉记者，灾后重建天马镇共节约了1800多亩建设用地指标，以每亩15万的价格置换给了经济较发达的温江区，天马镇村集体和农民共获得了近2.8亿元的土地收益。
灾后重建的特殊政策到今年年底结束。但是，成都各地建农民集中居住区的热情并没有消减。“安德镇没受灾，没享受相应政策。”该镇党委书记高建伦说。这几年，安德镇埋头发展工业，财政收入从2005年的不到500万元猛增到去年的1.34亿元。
11月27日，在一条宽阔的村道上，将要选择是否到另一个地点集中居住的村民向高书记提了很多问题。高回答说，这些都由你们自己在村议事会上讨论决定。
“成都的统筹城乡改革，说白了，就八个字，叫做‘还权赋能，农民自主。’”成都市农村产权制度改革专家组成员、成都社科院副院长陈家泽说，“真改还是假改，拿这8个字一试就知道了。其他都是镶花边的。” （作者：邓瑾）
[南方周末]
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上海大火中的农民工
电焊工王永亮、吴国略，电焊包工头沈建新，脚手架包工头支上帮，正是上海胶州路公寓大火后首批被拘的四人。
在“头七”祭奠现场，一张卡片上写着：“向遇难的民工和保姆们致哀，我们会找到你们的名字。”
对于习惯了卖力气挣饭吃的建筑工人们来说，有证还是无证，已经成了一个问题。 （CFP/图）
11月15日，电焊工王永亮到上海的第30天。这一天电焊包工头沈建新分配给他和工友吴国略的工作是：在上海胶州路教师公寓外墙改造工程的第10层，焊接脚手架承重工字钢。
在他们头顶的22层和26层，脚手架管理员李新模和陶余武在给钢管刷漆。再往上的28楼，十几名来自重庆梁平的架子工正在继续向上搭建脚手架，管理架子工的包工头支上帮在他们之间巡视。
下午2点，一场猝不及防的大火包围了整幢大楼。大火发生后不到24小时，上海警方公开了事故初步原因：由无证电焊工违章操作引起。4名相关责任人已被刑拘。
电焊工王永亮、吴国略，电焊包工头沈建新，脚手架包工头支上帮，正在被拘四人之列。
十天后，他们被上海市人民检察院第二分院正式批捕，同时批捕的还有其余9名犯罪嫌疑人，13个人的罪名都一样——涉嫌重大责任事故罪。
截至目前，大火已造成58人死亡。李新模和陶余武的名字已被列入死亡名单。
电焊工王永亮吴国略：最后的施工
吴国略父亲收到的拘留书上，记录着吴被抓捕的时间：午夜零点18分。
除了是一名在江浙沪的工地辗转多年的电焊工之外，吴国略还是一个5岁男孩的父亲、一个服装厂女工的丈夫，以及一个经营着电器维修铺的老汉的儿子。
来自江苏建湖县的吴国略来到胶州路工地刚好一个月，之前他和妻子在浙江平湖打工，经朋友介绍来到上海。“无非就是为了工钱多一些”。
吴国略是5年前开始做电焊的。吴的父亲说，吴曾在盐城一家技校经过专业培训，拿过电焊证，但由于没有年检，证件可能过期了。
火灾发生当日中午，吴国略在电话里告诉妻子，他在八楼的脚手架上，当时风很大，晚点再和她说话。这是吴与家人至今的最后一次通话。
和吴国略一样，来自河南驻马店的王永亮也刚到上海一个月。一个月前，他和妻子曾通过一次电话，当时王永亮从广东潮州一家瓷器厂辞职，想到上海闯闯，到上海的时候王已身无分文，连买火车票的钱都是跟亲戚借的。
在老乡的引荐下，之前跟别人学过半年焊接的王永亮加入了沈建新的电焊队伍，工资每天120元。沈建新，便是后来被媒体广泛报道的“负责分包电焊的沈某”。
23岁的沈建新和吴国略是老乡，已有七八年的电焊经验，据沈的爱人说，这是沈第一次接这么大的高层住宅，火灾当天，意外摔了一跤受伤的沈正在家里休息。
其时大楼的电焊工作已经结束。但由于楼层太高，一楼的脚手架基础难以承受这么大的重量，施工中在10楼、16楼、22楼分别焊接额外承重的工字钢。
在11月15日中午，施工现场的监理发现10楼一处脚手架“松了”，王永亮和另一名来自江苏的电焊工因此被叫来再次焊接加固。
事发后除王永亮之外，还有五名电焊工接受了警方调查，一位接受过调查但免于刑拘的电焊工说，他经过技校培训，是有证上岗，而王没有证件。
幸存的民工没有人能说清楚火是何时从何处引燃的。大火蔓延至整幢大楼才引起所有人注意。脚手架管理员陶余武的妻子从大楼旁的住处出来的时候，大楼已被浓烟包围，而侥幸逃出的人群中始终没有丈夫的身影。
架子工们都逃到了楼顶，有人提议用尿液把袜子浸湿抵挡浓烟，有个年轻小伙子觉得太恶心拒绝了，但他成了第一个晕倒的人。
大约5点，脚手架包工头支上帮被几个人从楼里抬了下来，当时他满脸漆黑，脚都站不稳。清醒过来的支上帮似有预感，他干的第一件事情是给浦东家里的妻子打电话：“出大事了，大楼着火了，你拿几件衣服和孩子回老家。”
楼顶的十几名架子工是最后被救出来的，消防员最终冲进大楼把他们半拉半抬了出来。在有毒浓烟和烈火炙烤中坚持了半个下午的他们逃出生天后，被立即安排接受调查询问，为此在附近派出所的走道里坐了一夜。
第二天从派出所出来，强忍着喉咙的疼痛，工友们找到一个简陋的饭馆，对着廉价的白酒，一干而尽。“能捡回一条命，已属万幸。”一位工友说。
架子工李新模陶余武：干活、睡觉、干活
李新模的遗体是在楼道里找到的，当第二天他的家人在龙华殡仪馆里看到他的时候，这位身高只有156厘米的安徽太湖人鼻孔和嘴角还有残留的鲜血，估计是在往下逃跑过程中窒息而死，而他的工友陶余武已成焦炭，只能通过DNA确认身份。
和已被刑拘的支上帮一样，李新模和他的同乡陶余武都是1992年前后到上海的，当时，上海刚刚开始开发建设浦东新区，整个浦东遍布工地，支上帮最初以在菜场卖鸡为生，后来，在静安一位退休官员的介绍下，做起了架子工。
那会儿的脚手架还由毛竹制成，而上海建筑工地的工人构成正是从当时形成：江苏人做外饰装潢，安徽人搭脚手架，四川人做苦力。支上帮当时的工资一天不过8元，从8块钱一天起家，支用了十多年的工夫，拉起了自己的包工队伍。
李新模没他的老板这么幸运。由于身材矮小，又大字不识一个，除了脚手架保管员，他很难找到什么好活，为了供老家子女读书，李在上海过得相当节俭。抽烟只抽大前门，喝酒也只喝5块钱一瓶的双沟，衣服从来都是捡来穿，在龙华殡仪馆里见他的遗体时，身上穿的还是侄孙女军训时的迷彩服。
除了偶尔和工友们打点小麻将，李新模的生活单调得就像一张白纸：干活、睡觉、干活，周而复始。但他似乎却很少抱怨，有一次有个亲戚跟他借了200块钱，他身上钱不够，最后跟包工头的老婆转借了50块钱。
偶尔喝多了，他也会絮叨一下自己的悲苦。他总说他活着唯一的奔头就是能给家里盖一栋楼房，让儿子结婚。
陶余武挣钱的主要目的也是为了孩子。儿子今年上高三，女儿上初中，正是最需要用钱的时候，每年开学前夕都是陶余武往家寄钱的日子。干活之余，陶的唯一娱乐是租武侠小说看。
按照原来的计划，再过几日，脚手架完工后，他们也就与这座高楼没有关系——散居于这座水晶般城市的各个迂折弄堂的他们，将会为新的高楼围搭脚手架。
和胶州路公寓里的死难住户一样，这些在大上海讨一小碗饭吃的农民工们的生活，也因一场大火戛然而止。陶余武的老婆有着典型的农村妇女的沉默，她好像不知道该如何释放自己的情感，总是说着一句话：“这是命”。
包工头支上帮：没搭过这么高的脚手架
大火后一天的傍晚，包工头支上帮的妻子去胶州路给死难者磕了个头，她是悄悄去的，怕被别人看见。在她的理解中，她的丈夫犯了大事，而她同样担心的还有那些租来的脚手架，“不知道被查扣后还会不会还”。“钢管值好几百万，如果不给人家，人家跳楼怎么办？”她说着就哭了。支上帮的银行账户已全部被冻结，拿不出一分钱。有个北京律师想帮支上帮做代理，不用给律师费，只出点来回路费就行，支上帮老婆想了想还是拒绝了。
今年是支上帮生意最好的一年，在支妻的印象中，支很少有休息的时候，每天天还没亮，支就去工地了，要晚上10点多才回来，世博会期间都没有停过。在做胶州路这个项目前，刚刚做完海防路的一个项目。一位知情人说，静安这些年搞节能环保试点，不管是外墙保温，还是学校加固，支或多或少都有参与。但在过去所有的项目中，几乎没有一个项目高于10层。现在看来，支在搭建高层脚手架经验上的欠缺成了命门。
当初拿下这三栋楼的工程，支就有些力不从心，三栋楼光租钢管的费用就得一百多万，至于施工的资质，则是他的一个朋友帮他找的公司挂靠。
由于办资质的门槛过高，要想拿项目就必须挂靠一个有建筑资质的公司，而这在上海的建筑市场再正常不过。“安监部门的安全许可证至少要一年才能办下来，然后每年还要年检，很繁琐，一般有资质的公司都有很强的背景。”上海一位在脚手架行业浸淫十多年的老板说，基本上80％的公司要把工程分包出去。
在这位老板看来，真正引燃大火的不是这些电焊中出现的火星，而是那些保温材料。“两层架子之间相隔1.8米，即便着火也要至少半个小时才能延烧到上一层。”他说，但是碰到保温材料就几乎一点就着。
保温材料距离墙壁有一米左右，是用一种喷枪喷出发泡剂，遇到空气之后就会自动变成海绵材质。喷涂的过程中肯定会沾到毛竹片和钢管上。
按照正规施工流程，脚手架搭好之后才能弄保温材料，但脚手架搭到第10层之后，保温材料的施工队就开始作业，在交叉作业的施工现场，施工管理人员和监理各自忙乱，这个小小的脚手架加固施工，从来没人注意过。
电焊工“持证”之难
王永亮、吴国略、支上帮和沈建新的被捕，已经成为一个标志。大火之后，各地陆续掀起针对无证电焊工的整肃风暴。
11月22日出版的《重庆日报》称，重庆在一场“巴渝风暴1号”火患拉网清查行动中，查处了两起违规进行明火作业的行为，对3名违法人员进行了行政拘留处罚。北京市消防局也在近日表示，北京市推出六项超常规措施严查，无证电焊施工一经发现将被拘留。
根据消防法规定，除非是“指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业的”，才处十日以上十五日以下拘留，情节较轻的只处警告或者五百元以下罚款。
在上海律协刑事委员会副主任张培鸿看来，无证电焊工上岗作业确属违法行为，但让这个违法行为和后果发生联系的，是对其“雇佣”过程中对“证”的无视行为。
一位建筑结构工程师说，“加固”只是一个比较简单的电焊操作，几乎没人在意“持证”问题。某种意义上，无证电焊工的操作，只是这场火灾的“导火索”。
另一位施工单位的项目经理表示，现实中，如果不是技术要求比较复杂的操作，施工单位并不会把有证无证作为强制要求。
在国内建筑市场上，无证电焊工的数量无法考证，而建筑行业普遍的估测是，进行电焊操作的人员里大概只有30％是持证上岗人员。而业内的一个说法是：在工地上，经常是找一个有证电焊工要比找一个无证电焊工更难。
无证电焊工只是建筑行业“冒进”的一角，这与房地产和基础设施建设的数年持续繁荣不无关系——施工单位不断“缺人”的现状，亦为无证电焊工们提供了广阔的生存空间。
而如果王永亮们要获得一张“证”，首先要到各地安监局指定的中介培训机构培训和委托报名，在最多一周的课程培训之后，参加由安监部门组织的笔试和实际操作的考核后，拿到上岗证。
多家培训机构或安监部门均反复强调，“必须要在安监总局指定的培训机构”培训，否则“考试可能通不过”，而这些机构会向考生收取少则三五百多则上千的培训费。
到实际操作中，其实报名后还需要等到培训机构凑满一定数量的学员，方才开班。这个等待的周期“可长可短”，取决于该机构报名人数的进展。培训结束之后，何时考试也需要等待当地安监部门攒到一定量的考生。一张证前后要折腾小半年时间并不为奇，这对四处流动的农民工来说，漫长的等待意味着巨大的不确定性。
经过这样繁琐的程序之后，也只意味着拿到了一张6年有效期的上岗证。并且每三年复审一次。复审时还必须重新进行体检和考试，又必须缴纳两三百不等的费用。此外，如果离开这个岗位六个月以上，重新上岗也必须再次考试。
一位项目经理表示，在用工时，施工单位往往要求包工头雇用的电焊工必须是“熟手”，而不是“持证”。这正是已被刑拘的吴国略和王永亮们被雇用的现实原因。
收到拘留书之后，吴国略的父亲独自一人坐了3个小时的汽车，从建湖赶到上海。因为没有熟悉的亲友在上海，他几乎立即迷失在这个庞大城市的街头。最终，吴父没有见到儿子一面，他甚至没有找到上海市第二看守所的具体位置。
除了一张拘留书，没有其他任何部门或人员向吴家介绍过情况，有关大火的经过，几乎都是前来采访的媒体记者告诉他们的。
11月30日20点，南方周末记者拨通吴家的电话，在电话里，吴国略的母亲哀叹“自己不争气，让孩子十多岁就外出打工”。她最后说：“真的不知道做些啥，只能相信政府。”
听说电焊工王永亮家境困难，有个律师特地从北京赶到驻马店去做法律援助，但律师到了之后，王永亮的家人却没有跟他见面。“从村里去一趟驻马店要花七十多元的车费。”王永亮的妻子说，“找律师需要钱，还是先等等再说吧。”
建筑市场的整治还在继续深入，对于胶州路教师公寓工地上的民工们来说，直接的影响显而易见：即将到来的这个春节将成为一个难过的年关。一位逃生的民工说，他还有几千块工资没有结算——这是他还呆在上海的唯一理由。
让他们稍能宽心的是，上海市民并没有忘记这些工人。在“头七”祭奠现场，一张卡片上写着：“向遇难的民工和保姆们致哀，我们会找到你们的名字。”还有人在地上用粉笔写下：“民工兄弟一路走好！”
记者 刘俊 陈中小路 南方周末特约撰稿 赵一海 实习生 江雁南
[南方周末]