现有法律抽象而破碎，学者建议新立防灾减灾基本法

　　实习记者 李晓丹

　　本报记者 胡雅君 北京报道

　　假设面临日本强震一样的灾难，我们的灾害法律体系是否足够给力？

　　近日，在中国政法大学法治政府研究院主办的“防灾减灾立法与完善公共应急法制”研讨会上，多位法学专家建议，修改缺乏可操作性的《突发事件应对法》，并制定一部防灾减灾领域的基础性、综合性法律，以改变目前自然灾害立法“一事一法”、“条条分割”现状，从制度层面推动我国防灾减灾事业的发展。

　　全国人大常委会法工委负责人士透露，我国现有灾害法律制度有望完善。

　　“我们已经开展对《突发事件应对法》修改的调研。”这位人士补充说，《突发事件应对法》修法并没有时间表和路线图，而防灾减灾基本法只是学者设想，尚未进入立法视野。

　　《突发事件应对法》亟待修改

　　“在灾害立法上，日本是个好榜样。”承担国家减灾委重要课题——《防灾减灾法》立法研究工作的中国政法大学副教授林鸿潮介绍，日本每逢发生大的灾害，在灾害处置完毕之后往往会总结经验教训，并据此进行相应的法律制定、修改和完善工作。

　　1946年发生的日本南海地震，促成了1947年《灾害救助法》的出台。1959年发生的伊势湾台风，则促成了《灾害对策基本法》的出台。而1995年阪神大地震更是促使日本政府对其灾害管理进行反思并极大推进了法制的改进和完善，该年6月和11月对《灾害对策基本法》做了两次修订。

　　相比日本，我国在防灾减灾方面的修法步伐明显缓慢。

　　《突发事件应对法》在2007年11月1日实施之后，很快迎来2008年的冰雪灾害、汶川特大地震、2010年玉树大地震的连续大考，暴露出重重问题，亟待修改。

　　“《突发事件应对法》规定过于抽象，不少条文是提目标，喊口号，但具体怎么落实，缺乏相应规定和制度保障。”林鸿潮解释说，《突发事件应对法》说要建立社会动员机制，但是怎么建立，没有制度安排；它还要求各级政府对突发事件应有财政拨款，但是如何落实，具体比例多少，法律也无硬性约束。

　　在如何调动社会力量、充分发挥公民自救能力方面，也只有一些原则性、宣示性的规定，欠缺对民间力量参与灾后重建工作的制度性安排。

　　更大的缺陷体现在，《突发事件应对法》将各级政府确定为应急管理的领导机关，但当突发事件来临之时，政府仍然无权直接调度各级党委所掌握的大量应急资源，其应急动员能力也无法与党委相提并论；另一方面，军地联动常效机制的缺乏导致应急处置中军地应急力量的沟通不畅、协调不力，未能实现党、政、军应急力量的统一指挥。

　　学习日本制定防灾减灾基本法

　　“我国的灾害法律体系是以常规灾害为条件而形成的，无法适应非常规性巨灾。”林鸿潮说，此外，我国灾害法制体系立法思路是“一事一法”，即针对一个灾种制定一部法律，地震有《防震减灾法》、洪灾有《防洪法》、火灾有《消防法》等。

　　这给灾害应对埋下双重隐患，一是如果出现新的灾种，其应对工作将面临无法可依的局面；二是如果出现复合型灾害，基于“部门应对”设计的制度使得应急管理难以做到统一领导、综合协调。

　　值得注意的是，我国灾害事前和事后管理也都缺乏综合性制度安排，比如增强社会风险意识和自救互救能力为目的的应急宣传、教育和演练机制和用于恢复受害者基本生活水平的灾害保险，尤其是巨灾保险机制，都是十分薄弱，亟待通过立法推动其建立。

　　“因此，我们需要制定一部基础性、综合性的灾害应对法，用于整合各种应急管理资源，从而建立起基本法与单行法有机结合的灾害法制体系。”中国社科院法学研究所莫纪宏研究员指出，这也是美国、日本等发达国家应对灾害的最核心经验。

　　1961年日本通过了防御和减轻自然灾害的综合性、基本性法律——《灾害对策基本法》，通过这部法律，日本实现了灾害预防管理应对的责任确定化，明确了中央政府、各级地方政府、社会团体和全体国民的权限和职责，建立了快速、有效、有力的灾害应对体系的基础。

　　日本这种制定灾害基本法的模式已为很多国家所采用。我国在2010年编制《国家综合防灾减灾“十二五”规划》时也曾对防灾减灾基本法立法加以关注。

　　林鸿潮回忆说，规划在草案阶段曾提出要“推动防灾减灾综合性法律的立项和起草”，但在后来公开发布的征求意见稿中则改为“加强防灾减灾法律法规和政策研究”。

　　记者从人大法工委负责人士处得知，目前官方对于制定防灾减灾法并不热衷，更多是将关注点放在已有的法律制度的完善和落实之上。