温家宝总理16日主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理，责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。此前，中国罕有省级政府因执行中央政令不力而被通报批评的情形。

　　同时在自治区政府机关内流传率最高的文件悄然变成了被打印出来的人民日报评论员文章。从8月16日开始，《人民日报》3期发表评论员文章，以内蒙古新丰电厂违规案为由头，强调“增强大局意识，确保政令畅通”。

　　这使得新丰电厂事件开始具有某种令人熟悉的行政色彩。从2003年起，内蒙古经济增长率就居全国第一；今年上半年，内蒙古经济增长率高达18.2%，投资增长43.5%，分别超过全国平均水平7.3和12.3个百分点。

　　而本报记者8月17日在新丰电厂现场看到，该电厂已经重新开始“保护性施工”。

　　电力缺口下的投资热

　　新丰电厂违规案发，源于2005年7月8日的一场事故。这次事故导致6人死亡，8人受伤。事故发生后，中央调查组进驻事故现场。

　　也就是从此时开始，该项目的更多细节开始被外界所掌握：这个建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资28.88亿元的庞大项目居然是一个违规项目——新丰电厂的建设一直没有获得国家发改委的核准。

　　8月17日上午，曾经参加调查组的一位官员在北京接受本报采访时说，“对于这个电厂违规建设，丝毫不觉得震惊”，他说，相对于内蒙其他违规电厂项目而言，这个项目并不是很大。

　　调查组认为，该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，建设施工仍未得到制止，是一起典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果的事件。

　　这并不是事实的全部。根据调查组的调查结果，至此次问责时，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，相当于14个新丰电厂的规模。这些项目大部分集中在2002年至2004年间开始密集动工。

　　上述调查组人士说，这种违规项目密集上马的情况，在2002年之后一度变得非常普遍，但国家对内蒙古的监管一直都在强化，“2004年开始，几乎每隔半年就会对内蒙古的违规现象进行一次批评，无论是发改委、电监会还是环保总局，都如此做过”，但当数据摆在调查组眼前时，这位人士坦言，“已经不能用震惊来形容”。

　　他说，在这个环节中，地方政府试图造成“既成事实”的意图非常明显。

　　“如果将这些项目全部下马，至少要造成400亿元的损失”，据说，这是调查组在对内蒙古违规电厂项目进行调查时，最经常听到的话。

　　而来自内蒙古自治区政研室的一位人士说，自治区政府的大力支持，源于中国从2003年以来渐次严重的电荒和随之引发的电力建设升温浪潮。

　　2004年，国家电网公司系统拉闸限电的省市达26个，内蒙古也出现近20年来最为严重的缺电局面。最直接后果是，2005年内蒙古全区缺装机容量550万千瓦，2005年至2007年全区年缺电均在400万千瓦以上。

　　这就造成了一种奇怪的现象：一方面，内蒙古拥有大量可以发电的煤炭资源，另一方面却又受制于装机容量而导致用电缺口。

　　这也是内蒙古最经常用到的一个理由：作为经济欠发达地区，内蒙古需要大量的投资带动经济发展，而无论是吸引外资还是拉动区域内消费，电力缺口都必须得到极大改善。

　　据内蒙古电力协会的一项调查，从2002年到2005年，内蒙古电源项目新增134个，总投资达4000多亿元，装机总量在8434.5万千瓦。如果加上已具备的1435.726万千瓦时的装机容量，最晚到2009年，内蒙古的装机总量将达到近亿千瓦。

　　8月10日自治区常务会议：

　　曾研究落实国务院要求

　　国务院常务会议的公开批评短时间内就在内蒙自治区政府系统造成巨大震撼。此前，当地官员普遍认为，作为西部大开发的重心之一，内蒙古有充分的理由在宏观调控中“独善其身”。

　　据悉，在内蒙古自治区系统的多次会议上，该区官员在涉及宏观调控的话题时，一个基调是“当前和今后的一个时期，国家将继续加大宏观调控力度，这对内蒙古来说，是一个重要而现实的有利机遇”。

　　这个基调的出台背景是，从2003年开始，内蒙古经历了多次宏观调控，非但没有受到影响，反而逆势而上。也就是从此时开始，内蒙古的固定资产投资热情再也没有回落过。

　　数据显示，内蒙古已连续几年GDP增速位居全国前列。2003年，内蒙古创造了国内生产总值、规模以上工业产值、固定资产投资三个增速全国第一的“奇迹”。今年上半年，内蒙古的固定资产投资增速更是位居全国第五，GDP增速全国第一,高达18.2%。

　　此前的2005年10月，记者在采访呼和浩特市委书记韩志然时，他曾经明确表态，在电力资源方面，呼和浩特的长远规划是获得至少200亿元的收入。

　　同时，在内蒙古政府系统还有另外一种观点：宏观调控一直以来的手段都是“有保有压”，无论是从资源优势还是经济基础来看，“内蒙古都应该是被‘保’的对象”。自治区党委政策研究室副主任张太平说，内蒙古拥有庞大的资源而不能开发，这是不现实的。

　　这也是内蒙古一位官员的一份讲话中的核心观点。在这份讲话中，该高层认为，“宏观调控中，国家坚持‘因势利导、区别对待、合理利用、控制增能、扶优汰劣、优化结构’的原则，扶持的资源开发、加工制造和高新技术等产业，正是我区要着力发展的重点；限制的过剩落后生产能力，也是我区想要淘汰的重点，有利于我区产业持续健康发展”。这也就意味着，内蒙古发展“整体方向是对的，可能在具体实施中与中央的政策有所偏差”。

　　“投资过快，经济偏快，主要原因在地方政府。”国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群说。

　　他指出，今年是“十一五”规划第一年，一些地方上项目、加快发展的冲动十分强烈。为此，中央政府已经并且正在“打招呼、做工作”。

　　就在7月份，温家宝总理三次强调了必须遏制固定资产投资过快、宏观调控措施执行不力的现象。此后，国务院开始采取一些行政性措施来强化宏观调控。

　　据国家统计局数字，今年前7个月，中国城镇固定资产投资折合成年率增长了30.5%，意味着7月份当月的同比增幅约为27%，表明控制投资的努力正在取得成效。也就是在这个时候，内蒙古的固定资产增速开始引发外界争论。

　　这种争论在7月底8月初达到高潮，内蒙古自治区商务厅的一位官员说，在当时就有说法，内蒙古在对宏观调控的理解上“与中央有所区别”，因而在8月10日左右，内蒙古专门召开了自治区常务会议，研究落实7月份温总理关于宏观调控的讲话。曾经参与此次会议的一位官员说，“当时的意见是，按照国务院的要求，该停的就停”。

　　而8月16日，国务院常务会议正式公布了新丰电厂案的处理决定。

　　全国一盘棋

　　新丰电厂案结果公布之前，内蒙古方面一直在等待该事件的明确结果：一个明显违规的事件受到处罚是不可避免的，但对于这个事件的处理结果，内蒙古方面显然有着自己的判断。国家鼓励西部地区大力发展能源、矿业、旅游、特色农牧业等产业，支持西部地区实现资源优势向产业优势和经济优势的转化，这是当地官员的共识。

　　在这种语境下，政府系统内曾一度很乐观：这个项目虽然违规，但内蒙古天生的资源优势及丰富的土地资源，为其提供了称为中国战略能源基地的可能，从这个角度来看，“投资快一点，项目多一点，对国家没有坏处”。因而，就连新丰电厂的管理人员都认为，这个项目获得再度批准不成问题。

　　但事实显然出乎很多人意料：一个违规项目的处理结果，导致了自治区主席和两名副主席的书面检查，并促使全区违规项目停工。

　　一个显著的迹象来自人民日报的评论员文章。《人民日报》在社论中呼吁，所有部门不要对中央政府的政策加以选择地实施，要树立“全国一盘棋”的观念。社论还表示，各级领导干部应该“着眼长远”，“讲实话”，并且要有决心“不盲目追求GDP增长速度”。

　　在从8月16日开始的连续三篇文章中，人民日报明确表示要“增强大局意识，要确保政令畅通”，并强调“坚决贯彻中央的决策和部署，不能打折扣，更不能各行其是，要坚决维护中央宏观调控的统一性、权威性、有效性。”

　　在特殊的时间背景下，新丰案件的处罚具有了令人熟悉的行政色彩。学者们的共识是，国家已经为此轮以遏制固定资产投资过热为首要目标的宏观调控措施，赋予了足够的权威性和行政震慑力。

　　此前，中国罕有省级政府因执行中央政令不力而被通报批评的情形。“这充分显示了中国强化问责制、确保宏观调控令行禁止的决心。”经济学家王小广17日对新华社记者说，当前的确存在中央政府积极调控、一些地方政府态度消极的情况。

　　学者们说，从最新公布的7月份宏观经济数据看，中国的固定资产投资和工业生产增幅都有所回调，但与宏观调控的预期目标相比仍不理想。显然，地方政府对中央决策执行不力给宏观调控的有效性带来了很大变数。

　　因而，《人民日报》社论指出，接下来，国务院检查组将特别关注各地官员在控制固定资产投资增速和减少“新开工项目”数量方面的政绩。

　　一位学者说，对于内蒙古式的增长与过热，过去半年间的收缩信贷等技术安排已被证明没有起到预期效果，因而，该事件的处理与“铁本案”相比，在路径选择上有了明显延伸——从处理事件当事人，到处理相关责任人，最终责令地方决策层进行自我检讨，“这样的议程设置本身就说明政府正在动用行政性宏观调控措施，对地方官员的政绩考核和施政评价开始更具明显指向性”。

　　张太平说，“这个事件将会对内蒙古的发展路径产生决定性的影响”。

　　7月份，一家国外投行曾经到内蒙古对电力发展情况进行了调研，结论是“至少有1000亿元的资产沉淀其中”；而就在8月18日，德国一家电厂设备开发商举行设备推广会，来自各地区电力系统的官员云集其间——会议地点距离内蒙古自治区党委大院不到1000米。(杨磊)

　　葛忠文从蓝光里走出来，步履从容。

　　此前一天，国务院常务会议决定，对新丰电厂项目违规建设和重大施工事故作出严肃处理。与此相关有7人受到党纪、政纪处分。

　　葛忠文不在处分之列。现在，他是电厂综合部的负责人。“这个结论，我们已经等了一年。”

　　去年7月8日，新丰电厂因越权审批，违规开工和突击抢建，酿成6死8伤的重大施工伤亡事故。随后，中央四部委联合发文，勒令其停建。

　　葛忠文承认，从今年6月开始，电厂已经恢复施工——他称之为“保护性施工”。

　　“就等他们一个签字”

　　到目前为止，电厂恢复施工已近三个月，但它仍没有得到发改委的批准。葛忠文称这种状态为“正在核准中”。

　　“其实，就是等待他们的一个签字。”这一等，就将近3年。

　　新丰电厂于2004年4月18日动工兴建，总投资为28.88亿，设计装机容量60万千瓦。从动工之日起，它就是一个未批先建的工程。

　　2005年1月和5月，新丰电厂先后受到国家环保总局和国家发改委的严重警告，责令其立即停止建设。

　　但他们的脚步却没有停下来。

　　当年4月，新丰热电的一位名叫王泽民的副部长还被授予内蒙古自治区劳动模范称号。

　　直至7月8日，正在施工的两台30万千瓦机组主厂房发生坍塌事故，造成6人死亡，8人受伤。

　　此时，该电厂项目已完成70%。

　　之后，随着国家7部委联合调查小组的到来，新丰电厂的建设步伐戛然而止。原本预计于2005年底投产的项目，在当年下半年成为一潭死水。

　　葛忠文惋惜的说，如果不是因为那场事故，发改委应该早就批准了。但他没有给出说这句话的理由。

　　形势却容不得他们再等待。

　　今年过完年之后，葛忠文和他的同事们一直没拿到任何薪水。因为在事故之后，没有银行再愿意提供贷款。“资金说断就断了！”在拿了几个月的500元生活费之后，电厂的职工大部分被遣散回家。

　　这是新丰电厂急着施工的理由之一。他们现在的梦想是，拿到批文之后，在三至四个月内完成项目，马上就可以获得效益。

　　而对内蒙古自治区政府来说，新丰电厂能早一天完工绝非坏事。

　　事故之后，2005年7月25日，中央四部委曾联合发布公告，勒令32个违规电站项目停建。其中，包括新丰电厂在内，一共10个违规电站都属于内蒙古。这对于以电力作为龙头产业的内蒙古来说，无疑是一个沉重的打击。

　　“自治区政府当然是很支持新丰电厂赶紧上马的，这是当年的重点项目。否则，不会投资几十亿在里面。”丰镇市工经委一位人士说。

　　按照他的分析，自治区很多电力工程之所以未批先建，是试图造成一种既成事实：“这样，即便国家发改委不批，也不可能看着这些已建资产白白流失。”

　　据统计，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦。2006年上半年，在国家电网公司系统内增长率排名上，内蒙古仍居全国之首。数据显示，全自治区电网累计完成销售电量308.76亿千瓦时，比上年同期增长29.04%。

　　内蒙古电力集团公司副总经理李政文说，上半年，随着部分新机组的陆续投入运营，内蒙古电网严重缺电情况比前两年有所缓解。但是，目前电力供需形势仍然偏紧，迎峰度夏任务艰巨。

　　“这里的每个人都盼望早点完工。”葛忠文说。

　　“已经投入20亿，不可能就这么放弃”

　　尽管目前的施工仍属违规，但新丰电厂似乎有了一个更好的理由。

　　事故之后，新丰电厂2×30万千瓦机组被列为违规项目清理范围，全部停工。而葛忠文说，这个项目已经投入将近20亿，不可能就这么放弃。

　　“这是一笔优良资产，如果就这么丢掉，未免太可惜。”葛忠文称，当今年雨季来临时，电厂就开始进行“保护性施工”——将值钱的设备拖入厂房。

　　但现在，施工显然已突破了“保护性”的圈子。当地另外一家大型发电厂——丰镇发电厂的员工指，新丰电厂其实一直在进行项目建设。

　　而被丰镇发电厂员工质疑的，还有新丰电厂一直模糊不清的归属问题。在去年事故发生之时，这也是该电厂的软肋之一。

　　据报道，新丰电厂是一个根本不可能获得国家批准的发电项目，因为其投资方——内蒙古电力(集团)有限责任公司——是主管内蒙古电网的企业。

　　根据国务院颁布的电力体制改革方案，在2004年1月完成“厂网分离”后，电网公司就不允许再投资发电企业，否则电网公司所属的发电厂与其它发电厂一起竞价上网，很难避免关联交易。

　　据调查，内蒙古电力集团是通过控股内蒙古蒙能能源有限责任公司，来完成对新丰热电厂的控股的。它试图在“厂网分离”后重新进入发电领域，以此谋求公司利益的最大化。

　　对此，葛忠文并未否认。但他认为，这并不是新丰电厂项目未得到批准的真正原因。

　　事实上，在内蒙古国资委的新一轮企业重组中，新丰电厂已经被划入一个新的公司——内蒙古能源发电投资有限公司。同时，还有两个电站也被划入新公司：锡林浩特二电厂和准格尔大饭铺电厂。他们原本都属于内蒙古电力集团，在去年也被公布为违规项目。

　　换言之，新丰电厂的这个新东家，旗下根本就没有一个电厂获得过上马许可。

　　在葛忠文看来，这其实和国家近几年的宏观调控有关。数据显示，2004年全国在建电站规模达2.8亿千瓦。而其中被获得批准的项目，仅仅只有6110万千瓦。“批准难度太大，所以违规的项目就多了。”

　　早在去年7月，锡林郭勒盟25名人大代表、政协委员，就曾联名上书锡林郭勒盟公署，呼吁尽快恢复锡林浩特二电厂建设。

　　他们声称，电厂是当地工业化进程中的关键项目，对于增加地方财政收入，调整地方经济结构都有帮助。

　　扩电冲动

　　在县级市丰镇，新丰电厂还只是最小的一个电厂。

　　这个人口仅有20万的小城，现在有三家电厂。除了资格比较老的丰镇发电厂之外，还有一家京隆发电厂(丰镇电厂三期)。这两家电厂的装机容量都达到了120万千瓦。

　　丰镇发电厂隶属于北方联合电力集团。该集团是在“厂网分离”之后，由内蒙古电力集团将所属的发电资产剥离，与华能集团、神华集团和中信泰富合资组建。现在，它是中国北方电力市场最重要的供应商之一。

　　而京隆发电厂，则由北京能源投资集团、中国华电集团、内蒙古蒙电华能热电股份有限公司共同出资建设。

　　一位资深电力行业人士说，在内蒙古，几乎每个城市都想建发电厂。而丰镇独特的地理位置，使得它成为众多电力企业的第一选择。

　　丰镇位于内蒙古、山西、河北三省的交界处，素有自治区南大门之称，是内蒙古西电东输的咽喉要道。更重要的是，这里距“煤都”大同只有50公里，一个小时的车程，煤炭供应非常便捷。

　　丰镇工经委的人说，全市目前共有300万千瓦的装机容量，而在规划中的还有200万千瓦。这包括丰镇电厂四期120万千瓦，新丰电厂二期60万千瓦，以及一个风力发电厂20万千瓦。

　　在整个内蒙古，再也找不出一个像丰镇这样电力产业如此密集的城市。

　　在丰镇的四大支柱产业里，电力排在首位。其次才是重工业。目前，丰镇市已经建起了一个重工业园区。园区内的企业大多属于高耗能的化工行业。“这些企业能带动整个城市的经济发展。”上述工经委人士说，也是由于这个园区，发电大户丰镇本身正陷入电力紧张的状态。

　　丰镇发电厂的电主要输往北京。而据京隆电厂网站介绍，京隆已被内蒙古发改委列入《华北电网“十一五”电力规划》，是保障北京2008年奥运会用电，以及解决未来京津唐地区发展用电的重要电源基地。

　　给当地用电留下的只有新丰电厂。按照最初的规划，新丰电厂要拿出大约50%的发电量，供丰镇市使用。此外它还是全市冬天供暖的主要厂家。因此，在丰镇市以及它所属的乌兰察布市，新丰电厂都是2006年的重点项目之一。

　　“对于这种局面，丰镇市政府也无可奈何。”工经委人士说，“我们很欢迎这种重点项目进入丰镇，但新丰电厂的任何决定，其实还是看自治区政府。”

　　据内蒙古电力协会初步统计，如果内蒙古的电力按目前速度发展下去，到2009年将达到近亿千瓦的装机容量。按照国家“十一五”电力发展规划，2010年全国总装机容量为6.5亿千瓦。也就是说，届时，内蒙古一地就将占全国的七分之一强。

　　与此相对应，高耗能产业在内蒙古方兴未艾。各个地方都希望能用上本地的低价电甚至自备电，这甚至已经成为内蒙古吸引投资的一个重要优势。

　　新丰电厂的工地上，300多个工人正埋头忙碌。提起那份期盼已久的国家发改委“批文”，葛忠文充满信心：“我们很有把握。”他预计一两个月之内，批文就会下来，而那时，施工将变得合理合法。

　　九月大抽查

　　部委检查组下地方

　　本报记者 周 扬上海报道 8月16日，国务院常务会议决定，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和重大施工事故作出严肃处理。

　　此前，国家发改委等五部委于8月1日下发的相关通知，促使全国各省加快了清理新开工项目的进度。

　　据一位接近国家发改委投资司的人士透露，“这个通知表面上发往各省，实际上主要针对中西部省份。”

　　这位人士说，早在今年5月份，国家发改委内部对于经济过热的原因产生分歧。固定资产投资司因此提出，将各地新开工项目汇总后上报，通过数据分析得出结论。

　　抽查过程中，投资司发现部分产能过剩行业新开工项目平均施工规模不升反降。“尤其是电力、钢铁、水泥等行业还存在审批、申报问题。”上述人士说。

　　而从地区结构来看，中西部省份新建项目增速过快。据投资司的一份统计资料显示，与今年一季度相比，新开工项目个数增加超过1500个的地区有10个，包括河南、河北、辽宁、湖北、四川、甘肃、内蒙古、湖南、安徽、江苏。

　　上述10个地区新开工项目增加个数共19053个，占全国新增总数56%。“江苏、山东、广东等东部省份是量大的典型，内蒙、河北、河南、四川等中西部省份是增速过快的典型。”

　　国家发改委宏观经济研究院投资战略研究室主任刘立峰认为，由于基础设施和招商引资新项目投入过大造成的银行系统性风险是存在的；随着“投资西进”和产业转移步伐加快，西部生态脆弱地区的资源、能源开发强度明显增大，生态压力还在加剧。

　　正因为存在以上这些担忧，五部委才于8月1日下发通知。据地方发改委一位官员称，“当初拟文时，目的只是各地自查，但后来怕地方走过场，才加派检查组抽查。”他透露说，“9月份将由副部级领导带队抽查。” (谢丁)

    [21世纪经济报道]