http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2013-05-28
中共党内法规制定条例公布:把权力关进笼子
新华网北京5月27日电(记者周英峰) 5月27日，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对外公布。
这两部重要党内法规的制定和公布，有什么重大意义，有哪些显著亮点？围绕这些问题，新华社记者第一时间采访有关专家学者进行了解读。
推进党内法规制度建设的重大举措
“党内法规是党的制度的重要组成部分。”中央社会主义学院教授甄小英说，科学的党内法规决定着党的兴衰，也关系国家的命运。
一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志之一。党内法规是党内规章制度的高级形态，党内法规建设是党的制度建设的核心环节。
1990年，党中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式使用了“党内法规”这一名称。此次发布的《制定条例》，是对《暂行条例》的修订。同时，针对党内法规备案工作，此次同步制定了《备案规定》。
“这两部党内法规的制定和公布，表明新一届党的领导集体高度重视党内法规建设，希望通过规范党内法规的制定、审查、备案和清理活动，促进从严治党，推进科学执政、民主执政、依法执政。”北京大学法学院教授姜明安说。
治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。
中国共产党历来高度重视党内法规制度建设，制定了一系列重要的规章制度，党内生活的一些主要领域基本实现了有章可循、有规可依。
专家指出，同时也要清醒看到，当前党内法规建设存在一些突出问题和薄弱环节：一些党员干部的党内法规意识比较薄弱，党内法规制度建设的统筹规划不够，制定工作滞后于时代发展和党的建设、党的工作实践，有的党内法规质量不高、针对性操作性不强，一些党内法规执行得不够好、落实得不到位。
党的十八大对加强党的制度建设作出重要部署，新一届中央领导集体对做好党内法规工作高度重视。习近平总书记多次强调，要“把权力关进制度的笼子里”。
甄小英表示，《制定条例》及《备案规定》的制定与发布，使党有了第一部正式、公开的党内“立法法”，对推动以党内法规建设为核心环节的党的制度建设，提升党的建设的科学化水平，丰富拓展执政党建设的新路子具有重要意义。
“这次中央以正式条例规范党内法规的制定、备案并公开发布，明确党内法规的地位和性质，实际上也是对全党的一次法制教育。”姜明安说。
提升党内法规制定的前瞻性、民主性和科学性
《制定条例》规定：制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划。据了解，这是党的历史上第一次提出编制党内法规制定工作五年规划。
“编制‘五年规划’有利于加强党内法规建设的顶层设计和整体布局，明确法规制定的时间表和路线图，保证其系统性、协调性和前瞻性。”甄小英说，五年规划同五年一届的党代会相衔接，也有利于检查党代会关于党的制度建设要求的落实。
《制定条例》明确规定，起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。
同时，《制定条例》对征求意见环节作了细化规定：一是规定征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见；二是规定与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见；三是规定征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。
姜明安说，党内法规姓“法”，就必须通过一定的程序反映党员和人民群众的意志、利益，体现客观规律。《制定条例》在这方面作了许多创新规定，其中调查研究、听取意见主要在于保障民主性，专家论证主要在于保障科学性。
同时，《制定条例》对“前置审核”程序作了进一步完善，明确审议批准机关收到党内法规草案后，要交由所属法规工作机构进行审核，并规定了发现问题后的处理办法和程序。
甄小英解释说，上述程序的修订，有利于解决一些地方制定党内法规过程中闭门造车、脱离群众、脱离实际、搞形式主义、官僚主义等问题，以及由此导致的一些党内法规质量低，甚至存在与国法、党纪相冲突和损害群众利益等问题。
为更好地把住党内法规的质量关，《制定条例》还把“注重简明实用，防止繁琐重复”作为制定原则，要求党内法规方向正确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性。
此外，《制定条例》对党章、中央党内法规、省区市党委制定的党内法规的效力等级，作出了明确规定，以解决党内法规的规范冲突问题。
保障党内法规的权威性、严肃性和执行力
与1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》相比，《制定条例》将原条例名称中的“程序”二字删去。同时，将省区市党委制定党内法规活动纳入了适用范围。
甄小英说，这次修订增加了制定工作的实体性要求，特别是对党内法规制定权限作出专门规定，明确了哪些事项只能由党的中央组织制定、哪些事项可以由中央纪委、中央各部门或省区市党委制定，有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序制定现象，确保党内法规制度体系的统一性和权威性。同时，将省区市党委制定党内法规纳入适用范围，有助于解决省区市党委制定党内法规的做法不够规范的问题。
与《暂行条例》相比，《制定条例》将“有的党内法规公开发布”的规定，修改为“党内法规经批准后一般应当公开发布”，确立了“以公开发布为原则、以不公开发布为例外”的制度。
“法的基本品性就是公开、透明，没有公开、透明的东西就不能叫做‘法’。”姜明安说，这样修订可以提高党内法规的知晓率，进而监督相应法规的贯彻执行，体现了中国共产党治党的民主性、先进性。
引人关注的是，在这次修订中，《制定条例》用专章对党内法规备案、清理与评估作出规定：
一是细化了备案制度，规定中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的党内法规，应当自发布之日起30日内报送中央备案。正是配合这项制度，同步制定了《备案规定》。
二是增写了清理制度，要求党内法规制定机关应适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时作出废止、失效或者予以修改等处理。据了解，中央正在全党部署开展党内法规和规范性文件集中清理工作，这在党的历史上还是第一次。
三是确立了实施后评估制度，要求党内法规制定机关、起草部门和单位根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。
甄小英说，这些做法有利于强化对党内法规的监督，解决“红头文件”打架等问题；有利于摸清“底数”，加快构建科学的党内法规制度体系；有利于督促党内法规的实施，维护党内法规制度体系的严肃性、权威性。
(原标题：把权力关进制度的笼子里——两部党内重要法规的制定与发布传递新信息)
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副秘书长职位成腐败高发区：既是秘书也是领导
副秘书长们
他们是位居中层的“过滤器”，是能进能退的“救火队”，是不可缺少的“润滑油”，是签“拟同”的“有关领导”。他们是副秘书长。
与领导在一起，他们是办事员；与领导秘书在一起，他们是“副秘书”；与部门在一起，他们是领导。
他们参与决策，却无太多发言权；出入各种场合，却多隐居幕后；了解各路信息，却对一切似乎浑然不觉；没有太多的行政职权，却也协调各方……
他们是广义上的领导身边人，是次级领导，一个特殊、低调的群体，需要我们客观认识。
汪这个人啊，比较高调，喜欢宣传，用南京话来讲是“傲气”，但却是有“傲气无傲骨”，更不谙政治。
副秘书长汪扬秘事
文_本刊记者 舒炜 南京报道
副秘书长汪扬，在近十年来的南京官场上一直都是个大红人。但在记者所采访的多名官员口中，汪扬的“有名”，并不在于他所担任的市政府副秘书长这一职务，而是在河西新城区(也称河西新城)叱咤风云的那十年，至今不少人在提到汪扬时，都还管他叫“汪指挥长”。
“但相比短暂的副秘书长生涯，汪的出事更多可能是在河西时期。说是副秘书长，实权其实有限。”一些南京政界人士在和记者交谈时，出奇一致地把汪扬的仕途分为三个阶段。先是从南京市建邺区起步，市政管理所调度、建设局局长、常务副区长一路上升；后来赶上南京大力推进河西开发战略，汪扬同时担任河西新城指挥部常务副指挥长、南京河西新城区国有资产经营控股(集团)有限责任公司(以下简称河西公司)董事长，这也是他仕途上最得意的时期，直到去年卸此重任，到市政府出任副秘书长。
4月10日，南京市明确了汪扬在内的多名市政府副秘书长最新一次分工。仅过了15天，南京市纪委通报，汪扬已在接受组织调查。他也成为继魏竹琴后，10年来第二个被纪委调查的南京市政府副秘书长。此时，汪扬在副秘书长的位子上还不到一年半。
谁喝了汪扬的“汤”？
引发坊间对汪扬涉腐的兴趣，并非事件本身，而是《21世纪经济报道》在4月26日的一篇稿件中提到汪扬被查的原因是“有大餐，他吃肉，人喝汤，未平衡”。不光是民间，甚至南京官场上也有人在悄悄打听：“汪扬是否是因为分赃不均导致内讧，继而被查？”
虽然南京市纪委在两天后出面辟谣，“汪扬案件是近期纪检机关和检察机关在查处其他案件时发现的，并非网络曝光和举报人举报的”，但并未对引发公众猜测的内容直接解释。只有南京一家媒体首席评论员撰文辨析，称“回头分析‘吃肉喝汤’的报道，‘多位南京官员’是哪些官员，没有任何指向，所有要素包括涉及的部门全然隐掉，那不就成‘段子’了？”
很快，南京有关方面指出，汪扬已被任命为中国贸促会南京分会巡视员，但任命通知却没有对外公布，免去市政府副秘书长的通知也没有公布。
记者见到了《21世纪经济报道》写这篇文章的记者王海平，他坚称汪扬被查，肯定是因为“分赃不均”，但仍并未透露信源。不过，记者辗转从江苏徐州市法制办一名官员口中，也听到了这种说法。
按纪委的说法，汪扬涉腐，到底是在查什么案件时发现的？《南京晨报》副总编辑丁牛向记者透露：“(汪扬)还是与河西指挥部财务处有关。”记者梳理了近期和汪扬有关的贪腐事件，原河西指挥部财务处副处长兼审计办主任陈增明的确是一条明线，陈于去年9月15日被“两规”，而汪在河西任职时，长期协助副市长陆冰分管办公室、财务收费处，直接分管财务部(资产经营管理部)。
“财务处副处长兼任审计办主任，本身这种任职就有问题。”知情人士对《廉政瞭望》记者表示，“换在小单位还可以说是打‘擦边球’，但在河西指挥部这么大的单位里至少是不严谨的”。
据记者了解，陈增明调到河西指挥部的时间不长，陈案是南京市纪委纪检监察三室根据群众举报而立案。南京市纪委当时表示，“陈确实存在利用职务便利，收受他人贿赂、为他人谋取利益的问题”。
值得注意的是，在南京市纪委去年底的廉政小结上，陈增明案被列为了查办的五大副局级干部案件之一。不过，陈案迄今并无下文。南京市纪委宣教室干部对记者表示，由于案件正在调查阶段，他们无权接触核心内容，至于“何时公布，是否适合，案件部门会考虑的”。
南京多名官员私下里均对记者表示：“不能说一定是陈增明引出的汪扬，但汪扬事发，肯定和陈有不少关系。”
“汪这个人，不谙政治”
“汪这个人啊，比较高调，喜欢宣传，用南京话来讲是‘傲气’。”网友南京无事佬是南京市纪委首批微博廉政观察员，他跟记者谈了自己对汪扬的印象。但另一名观察员则直言不讳：“汪扬是有傲气无傲骨，这不照样涉腐，更不谙政治。”
“汪的活动很多，精力也很充沛。”一名多次参加过汪扬视察活动的工作人员向记者回忆，“有一次，他带我们去检查河西中央公园护栏，检查得那个细啊，不时会亲自上去拍拍摸摸，结果当场就发现有的护栏摇晃，发了一通脾气。他非常注重指挥部工作人员的形象。”
截止到目前，南京市国资委、南京市机关工委和河西新城的官方网站上还有很多关于他的新闻，大多还是图文并茂，记者粗略统计，有汪扬近300张各种讲话、考察、会议、陪同、慰问的照片。往往是一则新闻中，汪的个人照片就有三四张，无不是指点、眺望、寄语等意气风发状。不少新闻标题直接是《汪指挥长到XX考察项目》等。
另据河西公司一名员工回忆，汪扬喜欢即兴发挥。2011年的新春联欢会上，汪扬就为大家进行了抽奖。有时也会在表彰先进大会上即兴讲话，出口成章。
南京24中一名老师则对记者表示：汪扬是24中的71届校友，学校在110年校庆时，汪扬在台上表现抢眼。
汪扬被下属诟病不谙政治的场合有好几次。罗志军还在担任南京市委书记时，有一次陪同郑州市党政代表团参观河西新城，汪扬参加接待。但第二天河西新城网站上第一张图片是汪扬和郑州市委书记王文超握手的照片，罗志军站在一旁是侧面，第二张图才有罗的正面。
原南京市人大主任胡序建接待济南市党政代表团时，网站最后给出这组图片新闻的第一张也是汪扬和济南市委书记焉荣竹交谈的图片，胡序建则直接被人挡住了。
十年河西，十年河东
“正是河西新城给了汪扬在近十年间几乎‘呼风唤雨’的架势。”原江苏省纪委一位老干部朝记者慨叹：“河西十年的成就，汪扬的贡献不容抹杀，但正是‘成也萧何败萧何’！那么大的工程体量，开发商看着这些主管官员，简直像饿狼盯着肥肉，眼睛都泛着绿光。”
河西新城到底是个什么样的概念？在其官方网站的简介中，是要形成优势明显的总部、研发、金融、会展等高端产业基础。其中河西中央商务区在华东地区要仅次于上海陆家嘴。
在经历了“十运会”、“中国首届绿博会”、“第四届世界城市论坛”后，河西新城发展大大提速，加上明年举办青奥会的契机更是一日千里。几年前，记者在河西看到的还是塔吊遍布，如今早已高楼林立，奥体中心、博览中心、绿博园大气有致。河西的房价基本每平方米在两三万之间，普通一个车位都要二三十万，已成为南京房价最贵的地区之一。
尤其是位于河西奥体中心地铁站旁的建邺区政府大楼豪华气派，被称为新城大厦，由两幢30多层的双子楼组成，区政府所在的南楼外墙上的“河西CBD”几个大字格外耀眼。记者来到楼内，看到装修十分考究，光机关食堂就可以同时提供460人就餐。新城大厦的二期工程是4幢塔楼组成的南京市政府政务大厅，现已投入使用。
南京市委宣传部网络宣传管理处处长潘涛向记者证实，“老办公环境太差，一个办公室，十五个平方，坐了6个人，转身都困难。很快，部分市级机关将搬迁到河西这边。”
显然，河西的新貌，里面有汪扬不少“政绩”。“盯浦东，咬苏州，超钱江(杭州新城)、珠江(广州新城)”这句话是汪扬过去在多个场合提出一个响铮铮的口号，汪也曾多次带队去纽约、多伦多、香港等地考察。
引人关注的是，即使在前年年底出任市政府副秘书长后，汪扬的分工仍然是协助处理交通运输及工程建设、人防方面工作，对应服务的副市长则是陆冰。在任职期间，他在媒体上的相关新闻，绝大多数是到某某建设工地动员、视察、指挥，如溧马高速征地拆迁、浦口江北大道快速化改造等。
知情人士向记者透露，汪扬很可能是在旧城拆迁、土地出让、项目招投标等环节出了问题，而搞这些都是汪扬的“强项”。“搞拆迁、绿化、工程建设，汪指挥长很有自己的一套。”建邺区一名经济口上的官员魏主任对记者表示，“尤其河西新城在前期资金短缺、拆迁困难时，下了不少功夫。”
“我们管这些河西的拆迁队叫‘汪扬的部队’，有的人是盼，有的人是怕，这里面情绪很复杂。”河西一名曾遭强拆的王女士表示，她这个月还要到北京上访。
河西新城出干部。记者粗略统计，连云港市委书记李强、江苏省政府副秘书长陆志鹏等都曾以建邺区委书记的身份兼任过河西指挥部领导。有南京市纪委干部向记者直言：“汪扬这个人自身的确是有点能力的，不然也不会担任要职这么久。”
建邺区经济口上一名姓魏的主任在记者面前唏嘘，“这种岗位待久了，实际上对干部是一种伤害。汪扬是55年生的人，其实他后来当副秘书长，说起来好听，权力要小很多。”
政商合一，形神兼备
汪扬被查，另一个引人诟病的是“官员兼任国企老总”的机制问题。
“这种模式太普遍了。”江苏省社科院一名专家表示，“现在不少开发区往往都会由一个直属的集团公司来运作和管理。这个公司既作为政府行政管理的相应职能为投资者服务，同时又以独立的公司参与这个园区的经济开发活动。但由于开发区集中了大量经济资源，在比政府缺少有效的外部监督的情况下，权力集中使其内部制约更为松散。”
河西公司作为国有独资企业，自2003 年成立后，政府背后的推力逐渐增大。公司的原本出资人为河西指挥部，2006 年6 月22 日，出资人调整为南京市国资委，并将该公司升格为直属市国资委的第四大平台。
此时的汪扬由河西公司总经理升任董事长，另外还身兼河西指挥部常务副指挥长、党组副书记、机关总支书记等多个要职。2009年，保监会批复了紫金财产保险公司高管任命的请示，汪扬在里面担任董事，河西公司在里面占1万股，占比4个百分点。而《公务员法》第53条中明确规定：“公务员不得从事或者参与营利性职务，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。”
记者查询到中国人保财险的市场分析师李想在2010年给出的一份报告，其中指出，河西公司建设资金和偿债资金主要依靠河西土地出让收益，并得到政府在回购资金等方面支持。但总来看，公司整体盈利能力仍然偏弱。
不过，南京对河西的重视与日俱增，派出陆冰和徐锦辉两名副市长挂帅河西指挥部，并在汪扬离开河西后，不再设专职的常务副指挥长，河西公司董事长一职由建邺区委书记冯亚军兼任。
“我们的总经理汪凯是汪扬的弟弟。”南京市设计建筑研究院有限公司办公室的汤先生在记者面前吐露实情，“由于公司性质，和政府合作的项目一直都比较多，这几年则没少在河西揽项目。有时会找几个小公司来陪标，当然作为回报，我们偶尔也会去给别人陪标。”
记者从多个信源证实了汪凯和汪扬的兄弟关系，但官方并未回应。记者在汤先生出示的一张项目清单上看到，河西新城的青奥村、金融城等重大项目的设计都是由这家公司中标，其中青奥村项目的设计费用为1400万元，儿童医院1200万元。据公开资料显示，2010年8月，南京曾向全世界发出“英雄帖”，邀请国际知名、有成功奥运设计经验的公司来设计青奥村。汤先生说：“和别的公司比，我们的设计费并不高，因为设计师多，有时会采取低价中标。”
不久前，南京电视台曝光，河西新城清荷园的经济适用房的门，是用一毫米厚的板，中间参杂着纸糊成的，手指头一戳就破。清荷园由南京奥体建设开发有限责任公司承建，也正是河西公司的子公司，而该项目曾获得建设部“广厦奖”的殊荣。
“爱动脑筋，常讲党课”
通常说来，大搞新城建设，职务犯罪往往时有发生，其中更有老百姓的怨言。有好几次，被拆迁的村民们把河西指挥部堵了大半天，更有在指挥部前搭起灵堂“要说法”的。2008年9月，建邺区检察院在一份报告中称，掌握了河西新城建设过程中的大量职务犯罪问题，揪出建邺区兴隆街道党工委书记马欣等多名腐败干部。
“搞警示教育，汪扬动过不少脑筋，他经常给党员讲党课。”曾在河西公司工作过的小张坦言。2008年11月，汪扬带队到江苏龙潭监狱听取职务犯的现身说法。《廉政准则》刚下发时，汪扬还举办过廉政教育专题讲座。据当时的参会人告诉记者，汪扬提出要求大家要经得起灯红酒绿、声色犬马的诱惑。“很讽刺，我们都经受住了，他却先倒下。”
建邺区检察院副检察长吴建春在一次讲座上针对青奥建设投资规模大、经济诱惑多的特点，提出了“内服、心调、外用”的一系列对策。汪扬立马高度评价，“提得及时，讲得到位，切中要害，强化了干部拒腐防变的思想防线，为青奥建设赢在廉洁起跑线打下了坚实的基础”。
巧合的是，今年4月25日，几乎在官方通报汪扬被查后的同一天，河西指挥部也召开了预防职务犯罪教育大会，邀请建邺区检察院反贪局局长耿辉做了相关讲座。曾多次和汪扬共同出席类似会议的机关党委专职副书记李小霞总结到：要充分从典型案件中吸取教训。
“汪现在前途未卜，是个‘可怜人’噢。汪当年本来是个陪票的，谁想意外当上了个副区长，谁能料到后来他稳坐河西指挥部这种肥缺近10年呢？”对河西指挥部这个教育会，魏主任朝记者嘟囔了一句。(应采访者要求，文中部分人物为化名)
点子递了，责任就可能落到身上来。“有功肯定是领导的，有过我们当然得顶着。”刘建树说，副秘书长这个职位还是比较“虚”，表彰什么的很少会落到他们头上；然而出了问题，他们得“身先士卒”。
解构副秘书长
文_本刊记者 姚晓熙
近几年，副秘书长这一职位似乎突然成为腐败高发的“重灾区”。截至去年年底，有媒体盘点了近年来落马的副秘书长，仅省委、省政府一级就有8名，其中最高受贿金额达4700余万元。
这些数字使副秘书长这一岗位趋于“妖魔化”。但值得指出的是，由于案件查办的滞后性，大多在副秘书长岗位上落马的官员，其贪腐事实往往发生在上任之前。将副秘书长与贪腐直接划上等号显然是一种误读。
事实上，他们是一个低调的群体，外界能说清楚他们工作的人不多。曾有一些群众到某级政府上访，见来接访的是副秘书长，就不满地说：“你是秘书，我找市长。”搞得副秘书长煞是尴尬。
他们却颇有影响力。“也不能太低调。”一位去年才上任的市政府副秘书长笑言，政府主要领导已经多次提醒他，他不仅代表自己，还要代表政府、代表市长、代表分管副市长、代表秘书长。
他们是“秘书”，也是“领导”，在更多的时候充当着“幕后人员”的角色，有着不为人知的艰辛。
“表面拉风”的“市领导”
刘建树非常守时。
约好的采访时间是下午2点半，《廉政瞭望》记者提前一刻钟到了。另一位市级干部说，“刘秘书长是很守时的”——这意味着，不能晚，也不宜过早。
采访准时开始。当记者来到刘建树办公室的时候，他已经做好了一切准备，甚至为客人倒好了茶水。
刘建树任市委副秘书长已近两年。说到对副秘书长的定义，他自己先乐了：“刚上任的时候，我专门翻了下辞海，结果没找到！所以外间不知道我们是干吗的，连我们自己都不好说。”
调侃几句之后，他话锋一转：“不过嘛，在我看来，副秘书长就是协助秘书长负责某一方面工作的负责人。他可以协管或者联系具体部门，也可以协助市领导开展工作。”
具体到刘自身，他不仅分管市委督查室和市委、政府目标稽查室，还负责联系机要、保密、党史研究室，同时还要协助一名市委常委，联系其分管的发改委、环保局、统计局等部门。
“副秘书长的分工没有固定模式，有按部门分的，也有跟领导的。跟领导也不一定是一对一，可能是一对多。”林瑞向记者解释道。他是某地级市政府的专职副秘书长。
“比如我们市政府这一拨副秘书长，除了兼职的以外，都是一对一协助副市长。”林进一步介绍说，“我认为，这样更有利于开展工作。”
不论是哪种分工模式，工作繁杂是副秘书长岗位的共同特征。
林瑞对记者说，除了很多工作需要他来牵头，还有不少事需要亲力亲为。“比如联系基层和群众，再比如一些突发事件，副秘书长是必须到现场去的。”
在林瑞所分管的处室人员看来，“他随时要做好接受各种任务的准备，不像其他领导，工作相对固定。”
任务重，只是劳身；责任重，则是劳心。刘建树对记者坦言，作为协助领导的“贴心人”，很多重大事件的决策，副秘书长是要参与讨论并给领导“递点子”的。“尤其是在一些领导不太熟悉的领域，副秘书长的建议有非常大的被采纳几率。”
点子递了，责任就可能落到身上来。“有功肯定是领导的，有过我们当然得顶着。”刘建树说，副秘书长这个职位还是比较“虚”，表彰什么的很少会落到他们头上；然而出了问题，他们得“身先士卒”。
不过作为副秘书长，也有让刘建树感到挺“舒服”的时候。“毕竟还是领导岗位，开个什么会，副秘书长一般都排在领导班子后面，部门一把手前面。但凡受领导委派出去办事，各部门也都很‘买账’。”
“虽然没啥实权，表面还是挺拉风的。”刘建树笑说道。
当然，这种“风光”也会带来一些负面影响。作为中部某市政府副秘书长，吴洪军有一些说不清道不明的苦恼。“我们在协管一些部门的时候，虽然受到副市长的委托，但从级别上来说，我们中一些人只是副处级，部门一把手却是正处级，难免对我们有所微词。比如他们经常对排名在后面‘不服’，但有啥办法？我们勉强算‘市领导’啊。”
林瑞对此也有同感。“副秘书长是个挺尴尬的职位，大小算个领导，但说白了，也就是领导的秘书。”
最重要是会“兼顾”
刚上任一年，林瑞觉得自己正在逐渐成长为一名合格的副秘书长。他所协助的副市长，正是他此前工作单位的领导。
据说这种状况很少见。市一级的领导在调动工作时，很少直接带着下属过去当秘书。
不过林瑞认为，“跟熟悉的领导合作，有利于工作的开展。感情上也更有归属感。”
由于多年在纪委负责案件查办，林瑞身上有着“纪检人”的利落犀利——谈话间反应很快，逻辑十分清楚。
林对记者说：“刚来的时候完全不适应，老是用纪委的眼光来看事情。比如一个文件递过来，我首先就看到这里有问题，那里有问题。”
转变思维，是林当上副秘书长后的第一个功课。“从‘找问题’，到‘求发展’，关键是在严谨的工作态度基础上，再加上适度灵活。”
刘建树也认为，副秘书长要做的协调工作很多，十分考验其处事的灵活性。
“部门管理出现交集的地方，往往容易抢利，也容易推卸责任。”刘对记者说，“这就需要厘清各部门的职责，再去协调沟通”。
除了灵活有度，当副秘书长，还有一点是要“看得惯”。这是林对这个岗位总结出的第二条经验。
“政府的工作比较粗放，不能像纪检工作那样，在细节上要看得惯。比如一个工程，要走的程序很多，是不是走得完，中间环节是不是全都没有漏，需要宏观上去把握。如果每个程序都必须走到位，可能工程就没法搞了。”
宏观的眼光，还包括对事件处理的前瞻性。吴洪军认为，现在的政府有很大部分精力都用在了处理历史遗留问题上，关键问题就在于当下没有考虑好，没有前后兼顾。
“比如现在的土地管理，很多地方都是未征先供。等到工程进行了一半，老百姓再闹起来，政府就十分被动。再比如拆迁、上访事件，其实都是之前没有处理好的后遗症。”
吴在这个岗位已经3年，他认为，当副秘书长，必须上下、左右、前后兼顾。“上下就是领导和部门，左右就是部门和部门，前后则是当下和未来。”
铁打的营盘流水的兵
而在这三年内，吴洪军就换了3个领导。他协助的副市长主要分管民政、交通运输、农业、救灾等工作。
铁打的营盘流水的兵，副市长虽然换了三任，但分管的部门没有变。这让副秘书长的工作具有连续性。
“但是不同的领导风格迥异，要求和侧重的方面也有所不同。”在适应领导的处事方式上，吴需要下大工夫。
“领导的履职经历是个很重要的因素。”吴洪军介绍说，他协助的前两任副市长都当过县委书记，有丰富的基层工作经验，在处理相关问题上能力较强，这样一来副秘书长就相对轻松些。而在任副市长只有过比较短暂的基层工作经历，在这一方面就会相对弱一些，会更倚重副秘书长。
领导履职的地域性也对副秘书长的协助工作有所影响。“三任副市长中，有两任都是本地人，也都在本地的区县当过一把手，比较熟悉这边的情况，很多事情我只需要协助。另一位副市长是从外地来的，有一个适应过程，我要承担的工作就更繁重。”
不同的领导也有不同的长项和弱项。吴协助的现任副市长曾担任多年秘书长，工作作风十分严谨，对文书的要求也比前两任更高。
据他回忆，一般的材料，被打回来重写两三次是常有的。如果是重大会议的讲话稿，更需要反复提炼、修改，他甚至曾经为了改好一个发言稿，通宵达旦才完成任务。
不仅副职领导换得快，其实副秘书长这个岗位流动性也比较大。
林瑞对记者说：“这个职位虽然算不上肥缺，但也不失为一个升迁的捷径。刻意谋求(该职位)的人肯定有。”
以此为跳板的，可能做个两三年就提拔了，而且去处肯定不差。“要么是当区、县一把手，要么到重要部门当一把手。”一名与副秘书长们接触颇多的办公室人员告诉记者，当地市委、市政府这两年各“交流”出去一名副秘书长，“一个去了财政局，一个去了发改委”。
“当然也有像我这种养老的。”林瑞自嘲道：“年纪大了，去其他部门任一把手不现实，以后很可能去人大或政协当个常委，也算不错了。”
而同为副秘书长，在市委和在市政府也有所差异。据刘建树透露，市委的副秘书长升迁更为容易，大多都去了财政局、交通局等重要部门。而市政府的副秘书长则流动较慢，尤其是在市委和市政府一把手关系不太“和谐”的情况下，要“交流”出去就更难了。(文中涉及人物为化名)
“首先是忠诚；第二是灵活，协调能力要强；再次要博学，最好在多个岗位上轮岗锻炼过；最后情商一定要高，如果副秘书长把所有部门得罪完了，什么事都做不了。”
谁在当副秘书长？
文_本刊记者 徐浩程
4月27日，国务院任免国家工作人员，任命汪永清、舒晓琴、王仲伟为国务院副秘书长。
这是国务院继3月任命肖捷、丁向阳两名副秘书长后，再任命三名副秘书长。由此，国务院副秘书长调整过半。
“这个位置处于中央政府工作核心，很重要，调整、人员也很慎重，也很受关注。”相关专家分析称。
这在地方同样成立。
“副秘书长强，领导就省心；副秘书长弱，领导就操心。”一位地级市陈姓副秘书长认为，最称职的副秘书长是，“领导见你签了‘拟同’，就能放心签‘同意’”。
有培养重用，也有安置过渡
那谁在当副秘书长？
从任职条件来看，上任一年的陈副秘书长的切身感受是4条：“首先是忠诚；第二是灵活，协调能力要强；再次要博学，最好在多个岗位上轮岗锻炼过；最后情商一定要高，如果副秘书长把所有部门得罪完了，什么事都做不了。”
从来源渠道看，梳理部分省市党政副秘书长简历，可以发现，尽管副秘书长大多数都是副厅或副处，但省级副秘书长很少从处级干部直接提拔，市级副秘书长很少从科级干部中直接提拔。
副秘书长的来源渠道主要有两个：一是下级党政机关以及各部门副职，一是从办公厅(室)副主任直接升任副秘书长者。观察人士称，“后者能占一半”。
少数党政副秘书长甚至担任过市长、县长或者部门正职。2010年任安徽省政府副秘书长的刘建，此前就是担任过亳州、淮南两市市长，以及安徽省民政厅厅长。
从任命情况来看，担任副秘书长者，既有培养重用的干部，也有安置过渡的情形。这是因为副秘书长岗位既有“成长性”，也具“安置性”。
“成长性”是因为副秘书长既能接触、熟悉全局工作，又要做很多具体操作性的工作，能全方位锻炼干部。所以担任此职务的年轻官员，往往是领导看重着意栽培者。这个岗位“可以说是高级干部后备队，只要不出问题，仕途都会比较好。”有官场中人告诉记者。
2009年四川省曾面向全国统筹公开选拔县级领导干部，内江市政府副秘书长、巴中市委副秘书长等职位出奇“火爆”，前者报名人数达到了125人，可见报名者对副秘书长这一职务的“高看一眼”。
“安置性”则是因为副秘书长有职无权，“一些不好安排的干部担任此职务，各方都会比较容易接受”。上述人士称，部分地方就将副秘书长作为“安排人”的岗位。
“组织上给一个职务上的过渡，使其慢慢感受到权力的减少。在担任副秘书长期间，求他办事的少了，但走到外面，仍然是个领导，脸上还有光彩。”相关专家分析称。
一位政府副秘书长就曾告诉记者，他的前任调走之后，副秘书长头衔就没有免，成了一种待遇。
这种安排，或是作为“避风港”用来安置那些被问责等官员，或作为一种待遇用来安置老干部，腾出位置给年轻官员解决职务问题，或成为提升更高职务前的一个过渡。当然，这里面也不排除一种情况，即官员被调查处理的前奏，“放到一个没有绝对实权的岗位，淡化被查处影响”。
副秘书长既可以说是提拔重用，也可以说是虚职赋闲，他们的仕途也就各不相同。
2008年湖南省政府任命10位副秘书长。
5年后，升迁者3人：排名第一的副秘书长刘明欣，今年4月11日升任湖南省交通运输厅厅长；李皋2011年调任国家信访局副局长；谈敬纯今年3月任湖南省司法厅厅长。
调动者仅为副秘书长兼研究室主任的刘庆选。今年4月，他被任命为湖南省委巡视第三组组长。
其余5名副秘书长职位虽未变，但也稍有进步。1人在2011年递补为湖南省委委员，2人先后兼任湖南省政府经济研究信息中心党组书记。
只有1人在2012年底被免职。
经济与问题导向的兼职
担任副秘书长的，还有一种情形——兼职。
实际工作中，副秘书长分为专职与兼职两类。兼职副秘书长在副秘书长群体中占的比例不小。
谁来兼任副秘书长，没有严格规定，越往下走，越庞杂。
国务院一般由国家信访总局局长和国务院机关事务管理局局长兼任副秘书长。
国务院机关事务管理局局长兼任的情况出现在2002年。这被解读为能更好发挥机关事务管理局的接待、服务功能。6年后，为了解决日益复杂的信访难题，王学军又被任命为国务院副秘书长兼任国家信访总局局长。
最新的情况是，今年4月新上任的国务院副秘书长汪永清，同时担任中央政法委员会委员、秘书长。这还属首例。
信访问题一般都会牵扯到多个部门，处理起来比较棘手，因此某些相关职能部门常常会推诿责任，将上访者像皮球一样踢来踢去，使问题迟迟得不到解决，甚至还会引发一些群体性事件。
兼任前，信访部门与相关部门协调时，往往处于弱势，“协调不动”。兼任后，“有了副秘书长这顶帽子，便能以政府领导的名义出面说话，协调各部门了”，上述官员称。
不过，“现在各地的信访问题因为加设了副秘书长而减少了吗？没有。”相关专家称，以较高职位压倒较低职位以解决某些问题的做法，最终会落入“人治”的陷阱。
相对解决问题，推动政府中心工作更普遍。
园区建设、招商引资是当下各地政府的大事，因此政府副秘书长兼招商局长的不少。“招商引资不仅要招来，还要落地。这就涉及众多部门，如果走程序时间太长，企业就不愿意。副秘书长兼至少能召开协调会，现场办公吧。”一位地级市政府副秘书长对此有切身体会。
他还告诉记者，该市还有一位副秘书长兼任旅游局局长，这是因为该市旅游资源丰富，旅游产业是重点发展的支柱产业，“副秘书长兼任，能体现政府对这个产业重视”。
最近因为不雅照事件请辞的西南证券董事长罗广，就曾在2005年到2012年任重庆市政府副秘书长兼市政府金融办主任。
当时重庆正推行政府主导的大规模经济城市建设，这其中最关键环节是“钱从哪儿来”。重庆成立了八大城建融资平台，通过运作土地等国有资产，借鸡下蛋。要做到这点，由副秘书长兼金融办主任，能高效处理资本运作中的一系列问题。
此外，兼任省级政府副秘书长还可能是改委主任、计生委主任、驻京办主任、安监局局长等职务，各地各有特色。
到了市级，兼任市级政府副秘书长的部门就更宽泛了。从旅游局局长、招商局局长到执法局局长、仲裁委主任再到国企老总，几乎所有岗位都能找到兼任副秘书长的案例。
梳理省市两级兼任政府副秘书长的情况，会发现兼任者基本来自经济、建设领域，民生、社会领域的较少。
显然，副秘书长的兼职带有明显的经济导向和问题导向。
在这里面，副秘书长发挥作用的例子就有兼任上海世博会事务协调局(世博局)局长的上海市政府常务副秘书长洪浩。
2007年，洪浩兼任世博局局长，面临的不仅是建设期需要协调各个部门、各个地方场馆进展，展览期还需要与来自各国的场馆馆长协作，其工作量之大，从世博局内设31个部门就可见一斑。
尽管世博会试运营后，时任上海市委书记俞正声评价为“漏洞百出，狼狈不堪”，但最后也得到了“开局良好，运转有序”的肯定。
“影响不大”的“瘦身令”
副秘书长来源的多元，让这个岗位的职数备受外界关注，但说得清楚的很少。
“市委、市政府副秘书长一起，就十几位吧。”陈副秘书长只愿意提供模糊数据。前几年舆论对副秘书长职数的追问，让其成了一个敏感词，众多地方不愿公布。
改革开放之初，副秘书长职数没这么敏感，也没这么多。
陈副秘书长向《廉政瞭望》记者回忆称，上世纪八十年代初，他最初接触副秘书长时，远没有现在这么多，感觉他们与办公室秘书角色相差不多，“只是办公室的领导”。
到了九十年代，随着政府职能扩张、领导管理面增大，以及专职与兼职并设，副秘书长越设越多。
2008年，国务院就对国务院副秘书长进行了一次少有的大调整，由原来规定的5名扩充为9名。而辽宁省政府副秘书长则从1997年的3名，增加到2000年的8名，再增加到2002年的9名，一路扩充。
由于当时中央对地方副秘书长职数没有硬性规定，各地不仅扩张职数，超编现象更是严重：2008年，辽宁铁岭9名副市长，居然设有20名副秘书长；河南新乡11名副市长，也设有16名副秘书长。
这最终在2008年引起了舆论的关注。“晒晒副职官员”在媒体、网络上刮起，众多地方政府陷入舆论的漩涡。
2009年，中组部下达副秘书长“瘦身令”，规定：县级政府不设秘书长、副秘书长，省市政府副秘书长的职数不得超过领导班子副职职数。
可实际上，数位副秘书长均认为“‘瘦身令’影响不大”。
2011年，《法制日报》就曾梳理称，福建“瘦身令”两年未有所动，9个设区市只有2个政府副秘书长的职数在10人以下，其余均在10人以上，有两个地市甚至设有15名副秘书长。
记者通过各种渠道梳理部分城市政府副秘书长，发现超过副市长职数的情况仍然不少。南京市政府除了近期被查的副秘书长汪扬之外，就还有10名专职副秘书长、2名兼职副秘书长，其副市长为10人。
国家行政学院教授竹立家就此建议，政府副秘书长实职和兼职要区别对待，不能“浑水摸鱼”，编制超标，浪费的也是纳税人的钱。
“书记、市长叫主要领导，常委、副市长叫相关领导。我们，叫有关领导。”
签“拟同”的“有关领导”
文_本刊记者 徐浩程
彭国超的身份较易辨识。
他一个人一间办公室，门上也没有挂“某某科”的牌子，所以他不是普通公务员。
他的办公室不大，没挂牌子的门常开，以便来人随时进出，所以他不是主要领导。
“书记、市长叫主要领导，常委、副市长叫相关领导。我们，叫有关领导。”彭国超调侃，认为这个段子对他身份概括很精辟。
他的身份是眉山市委副秘书长，不在党委政府领导班子名单之中，却又能代表一级党委政府。
另一名副秘书长对自己身份的概括是，签文件的时候“我们基本上都不会签同意，只签拟同”。
他们特征鲜明，是签“拟同”的“有关领导”。
“承上启下”中间层
副秘书长首先是“有关领导”，承上启下。
承上，他们最重要的工作是协助分管领导开展工作。“一切工作都要为领导安排让路。”一位地级市陈姓副秘书长告诉《廉政瞭望》记者，他协助的常务副市长，“经常领导突然布置一项工作，我的工作节奏就得跟着变”。
启下，他们受协助领导的委托，协调各职能部门。“一项工作下来了，我们需要布置、安排、指导，随时跟进进度”，陈副秘书长虽然只是副处级干部，不像部分地市副秘书长按正处级配置，在协调中也会遇到职能部门领导心中不服，但“闹翻脸，闹到领导那儿去的情况还是比较少”。
因此大量突发的、临时的、非既定的工作需要他们出面处理。
“今天可能上面突然安排要搞一个主题教育活动，明天可能领导突然要求加快修路进度，后天可能出现个稳定问题……你说这些事情谁来打理？”上海市委办公厅秦德君博士称，选来选去，还是“要秘书长或者副秘书长来协调、组织、调研、报告、提出初步的方案。”
副秘书长几乎都是“救火队长”，“救火”是这个岗位重要特征。
5月，山东“毒生姜事件”曝光之后，出面回应媒体的就是山东省政府副秘书长马越男。像这类突发事件涉及多个部门与环节，不管是食品药品监督管理局还是农委，哪一个部门出面都无法统筹整个事件，也就协调各部门的副秘书长出面较为合适。
部门间的推诿扯皮，也要副秘书长出面协调。
“我现在很大精力都用在对付扯皮捣蛋上。”陈副秘书长叹言，经常开协调会，一开就是几个小时，各部门在那儿“‘扯嘴皮’，你还得等他们都说完了，才能把早已做好的决定说出来”。
这是政府职能扩大的后遗症——部门职能不清，边界模糊，有利就争、无利就推。
一个副秘书长曾对《廉政瞭望》记者戏称，“政府如果是辆车，他们就是润滑剂”，要在单位与单位、部门与部门之间寻找平衡点，寻找各方能够接受的办法。
“可进可退的弹性岗”
这并不意味他们的权力有多大，副秘书长有职无权。
“除了兼职副秘书长，专职副秘书长一般没有半点人财物权力。”一位已经离开副秘书长岗位的官员认为，完全可以将之看做一个虚职。
而且副秘书长虽然名义上是党委政府领导，但他们一般不是常委，不参与常委会，不算决策层。所以他们很少签“同意”。
他们拥有的是签“拟同”的权力。
“70%的文件或者事情，到我这儿就截止了。”陈副秘书长大致估算了一下。
各部门提交常务副市长的请示件、汇报件、文字材料等等，都要经过他。他自嘲自己是一个“过滤器”，“没有必要每个文件、每件事都摆到领导案头。70%到我这儿就能处理或给出答复，所以到我这儿就截止了。”
对于剩余的30%事项，陈副秘书长都会给出处理意见。虽然这些意见绝大多数都会成为最终决策，但“我们基本上只签‘拟同’，将最终决定权留给领导”。
“拟同”权力，实际上是一种影响力，一种领导职权的派生权力。
“如果你是部门一把手，副秘书长找你‘协调’点事，你哪知道是分管领导的意思还是副秘书长的‘私货’，你会不办？”一位副秘书长坦言自己能享有领导的派生权力。
这就造就了这个岗位最大的特点——“可进可退”，“是一个弹性岗，具有弹性、伸缩性。”一位地级市副秘书长任职多年后，对此感触颇深。
“把这个职位看重点，我们是党委领导；看轻点，我们只是办事员。”上述副秘书长有时感觉很尴尬，虽然他对外可以代表市政府，“但也得领导委托了你，才能代表，如果没有委托，还是比较尴尬。”
“我们只是‘副秘书’”
尴尬之处还有他们与领导秘书的关系。
虽然按规定省部级以上领导才允许配备秘书，但实际上，市级领导也会有1名办公室人员担当秘书角色。
与领导秘书相比，“我们只是‘副秘书’。”上述副秘书长并不认为这是调侃，因为“协调主要领导，我们还是要通过领导秘书才行”。
秘书的行政级别尽管没有副秘书长高，但他们服务领导的职能更纯粹，与领导互动更密切，享有的派生权力也就更大。
记者曾接触过数份省级党委政府内部通讯录，在这种处处体现等级次序的材料中，秘书排在副秘书长之前。
程维高时期，河北省委秘书长都曾因为与秘书李真发生冲突而被免，更不要说副秘书长了。
这源于副秘书长的权力结构特点：某些方面是明确的，某些方面是相对模糊的。也与一把手风格有关。
“过去上海部分领导就不直接与副秘书长发生联系，副秘书长的工作都由秘书长安排；之后数位领导，只要召集开会，不管大会小会，副秘书长都会参加。”一位上海官员梳理他接触过的数届上海市委领导称。
副秘书长与办公厅(室)副主任的关系也比较尴尬。
他们一人重在对外，一人重在对内。除非副秘书长兼办公厅(室)主任，否则办公厅(室)副主任并不归副秘书长管理。“副秘书长有权力超越处室，直接指挥到人头。”
于是，在这种叠床架屋的组织安排中，部分地区副秘书长与办公厅(室)主任的“职责也会有冲突”，不过在陈副秘书长看来，这种冲突更多是工作上的冲突，与领导关系不大。
谈到日常监督，陈副秘书长自言，“监督还是有点缺乏”，“好像没有非常刚性的制度来约束我”。
“分管领导、秘书长不可能监督到我。我联系了很多部门，但与他们的接触不是很密切，他们也不可能监督到我。分管的科室更不可能监督我，他们完全不了解我的行踪，送材料过来都要提前打电话确认我是否在。” 陈副秘书长说道最后，自觉有点惶恐。
不过，针对副秘书长岗位风险的问题。一位体制内人士对记者如是说：“现在对权力监督的乏力是共性，从权力越大风险越大来说，副秘书长作为群体并不突出。”他进一步阐述，盯着一个岗位或某个人并非反腐长策，“管人是人治，管权才是法治嘛”。
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