http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2014-04-21
预算法修正案三审延期
原定上周审议最终“缺席”，全国人大相关人员称还在征求意见，何时启动三审未定
新京报讯 上周五闭幕的十二届全国人大常委会四次会议，原定三审的预算法修正案草案“缺席”，并未出现在会议议程中。据全国人大相关工作人员透露，预算法修正案还在征求意见阶段，何时启动三审，比如是否会在今年剩余的两次全国人大常委会上三审，尚未确定。
预算法2004年启动修订
预算法素有“经济宪法”之称，现行预算法制定于1994年，自2004年启动修订以来，一直备受社会关注。天津财经大学经济学院教授李炜光说，去年7月，预算法修正案草案二审稿面向社会征集意见之后，他与复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森、中央财经大学财经研究院院长王雍君等九所高校的10多名专家学者，向全国人大常委会提交了10余条修改建议，如“强化人大预算审查监督权”、“保留央行的国库经理地位”等。
专家建议三审适当延期
“目前一般的法律都是三审通过，但我们认为，预算法修正案草案二审稿存在不少问题，甚至是‘开倒车’。”李炜光说，例如人大对政府财政收支行为的审批和监督职能，没有得到强化，反而有所弱化；“央行的国库经理地位”被删掉，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”，这意味着国家的“会计”和“出纳”全归到了财政部；预算公开的相关条款中，“及时公开”的用语过于“虚化”等。
李炜光说，向全国人大常委会提交的修改建议中，专家学者们提出，预算法修正案草案二审稿存在部门立法倾向，不少条款还不够成熟，须作进一步修改，所以建议三审适当延期。去年12月，他们辗转接到了全国人大常委会的回复，采纳了三审延期的建议。
自去年7月预算法修正案二审至今，全国人大举行了多场座谈会，一位参加数场研讨会的专家说，对于国库归谁管、如何确定人大的预算执行监督权等问题，仍难达成共识，也是三审延期的一个原因。
4大焦点亟待破题
目前，社会各界对预算法修正案草案的争议，主要集中在国库归央行管还是财政部门管等4个方面问题，亟待三审破题。
1 国库到底归谁管？
对于国库管理体制，现行《预算法》规定“由央行经理”。但预算法修正案草案二审稿删除了上述规定，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。同时，赋予了各级财政部门两项权利：“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”；“加强对本级国库的管理和监督”。
近一年来，央行“经理国库”职能应否保留，成为本次预算法修订的最大争议。众多国内知名专家学者，都提出了质疑。
中央财经大学财经研究院院长王雍君曾多次参加全国人大的修法座谈会。在他看来，国库管理体制由“经理国库”变为“代理国库”，意味着央行对国库的监督权和“出纳机关”的地位被架空。
王雍君说，所谓的“经理制”，要点就是每级政府都在央行开设唯一的“财政存折”，所有公款都存放在这本“存折”中。这是我国2001开始的国库管理体制改革确定的模式。设立国库单一账户的目的，就是为了实现政府现金余额的集中化管理。国库单一账户设置在央行，因为央行是非盈利性的金融监管机构；商业银行以盈利为目的，不适合作为公款的监管者。
所谓“代理制”，即央行在国库管理上不参与决策，“央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，财政部门可在未经人大批准和央行国库授权的情况下，自行在国库体系之外开设财政专户，处置与存放公款。”王雍君说。
据一名知情学者透露，围绕国库究竟该“经理制”还是“代理制”，央行和财政部的分歧已持续近10年，“财政部门主张，‘代理制’有利于提高效率；央行的观点是，我国预算编制和执行都在财政部，如果国库也由财政部管理，不利于财政收支监督”。至今争议仍悬而难决，难以达成共识。
2 “授权立法”太多？
对于人大的预算审查监督权，二审稿细化了人大对预算审查的具体内容。例如增加了各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告，重点审查“上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求”等8项内容。
但同时，“授权立法”即授权国务院和国务院财政部门的条款，达10多条，如“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”；“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”等。
对此，复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出，“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能，“把原来应该是人大‘批准’的，改成人大‘审议’了，把该是人大‘审议’的改成由人大‘提出意见’，但具体办法由国务院及其有关部门制定”。
王雍君表示，各次研讨会，如何强化人大的预算审查监督权也是讨论重点。韦森的观点代表了绝大多数专家学者的看法。
“依据宪法的规定，行政部门须按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准。因此，《预算法》修订的中心任务，就是体现《宪法》确立的预算授权原则”，王雍君说，但二审稿中没有“非经授权不得开支公款”这类条款，相反，许多条款诸如“授权条款”，与法定授权原则相冲突。
例如政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金的“收支范围”，不需经人大审查和批准，年度预算草案最终表决前不需经人大常委会审查，也没有关于预算听证、预算讨论、预算质询、预算报告阅读等程序性设置。
王雍君说，“预算授权”原则是预算法修订的底线，不能逾越。他期待三审稿有所改观。
3 预算公开能否“落地”？
8月28日，财政部部长楼继伟向全国人大常委会作报告时，强调省级政府今年要全面公开省本级“三公”经费。此前，财政部还确定了“2015年县级以上政府全面公开预决算及‘三公’经费”目标。
“预算公开”是本次预算法修订的最大亮点之一。二审稿提出，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外”。
一直关注预算公开的十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青也曾参加预算法修正案座谈会。他说，专家学者们都认为，二审稿虽然在预算公开方面做出了突破，但条款设计仍过于概括，亟待明确四大问题：“及时向社会公开”中的“及时”，具体指多长时限？应该公开到“类”、“款”、“项”、“目”的哪一个级别？哪些开支应该列为“三公经费”？如果不按规定公开，应该受到何种处罚？
叶青说，鉴于“2015年县级以上政府全面公开预决算及‘三公’经费”的目标，亟待完善预算法。由于现行法律规章对预算公开的规定笼统、概括，导致地方政府预算公开“难产”。
比如截至目前，仍有10余省份未公开“三公”经费。已公开的省份，有的只有经费总数，没有说明；有的只公布了今年的“三公”预算，没有公布去年的“三公”决算。
4 地方政府发债是禁是放？
对于地方政府债务，预算法修正案草案的一审稿和二审稿，设置了截然相反的条款。
一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。
二审稿删除了上述条款，恢复了现行预算法的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。
地方政府该不该有发债权？对此，立法机关和业内人士一直持“禁止”和“适度放开”两种观点。
两个月前，审计署两度通报地方政府债务的严峻形势：一些地方通过信托、BT(建设-移交)和违规集资等方式，变相融资2180.87亿元。本月起，审计署开始审计全国的地方政府债务。
王雍君说，审计署开展本次全国性审计，原因之一是地方政府债务风险已累积到需要高度警觉的地步，但统计部门一直缺乏详细可靠的债务统计信息。鉴于此，目前“适度放开”观点占主流，认为既然禁不住，不如允许地方政府发债，通过“总额控制”、“严格审批”的法规设置，提高债务透明度，增加市场监管和约束，“但预算法只是对地方政府债务作出一个原则设计，解决地方债的问题，还有待于制定单独的法规”。
本版采写/新京报记者 王姝
[新京报]
中国将启动预算法三审 剑指财税改革难题
新华网北京4月20日电(记者韩洁、程士华、高立)将于4月21日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议，将迎来预算法修正案草案的第三次审议。在几天前向社会正式公布的2014年全国人大常委会立法工作计划中，这一法案的修改已然在列。
这是继2012年6月提交十一届全国人大常委会第27次会议二审后，时隔两年这一法案的修改再次提上立法日程。去年中共十八届三中全会对全面深化改革做出的总体部署被视为重启这一法案修订的重要契机。
预算法被视为一个国家的“经济宪法”，是规范政府收支行为的根本大法。中国现行预算法于1994年制定，1995年1月1日正式实施。
过去20年间，这部专业性强但影响力大的法律，每一处细微的修改都牵动社会各界的神经。从2005年启动修订，到2011年12月提交十一届全国人大常委会第24次会议初审，2012年6月进行二次审议，再到此次三审，已跨越三届人大。
两年前的二审后，这部法案的修改草案通过全国人大网向社会公开征求意见，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见，意见数在目前所有公开征集意见的60部法律中居第二位。
在业内人士看来，这部法案之所以受关注，在于其关系着对政府每一笔支出的分配和监督，对经济和社会的发展有着“牵一发而动全身”的作用。
“贪污受贿十万百万，社会关注度很高，但是决策不科学、预算不严谨，所造成的损失和浪费，往往可能是数亿上百亿，公众关注度却远远不够。”一名地方财政部门负责人坦言，要杜绝这样的问题，还要预算法给力才行。
此次预算法三审，恰逢十八届三中全会对深化财税体制改革做出了总体部署，其中明确提出要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。
中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，当务之急应把财税改革的最新表述尽早在新预算法修订草案中“落地生根”，以法律文本率先体现出来，以便能为财税改革“啃硬骨头”提供强有力的法制化推动作用。
财政部数据显示，2014年，中国预算的财政收入超过13.9万亿元，支出超过15万亿元。如何打造透明财政，管好庞大的国家“钱袋子”，无疑是修改预算法的焦点所在。
分析认为，预算法修订之所以难，在于一系列改革难题，如预算公开、地方债、转移支付改革、预算管理和监督等，势必触及各方面利益，背后博弈激烈，意见差异较大。
如备受关注的地方债问题，是否放开地方政府自行发债一直是该法案修订的一大焦点，但从前两次修订稿看，均未对地方债问题“开闸”。而十八届三中全会中则传递出将适度放开地方政府发债的改革信号，预算法下一步如何修改备受瞩目。
“防控地方政府债务风险，仅靠堵是不行的，关键是做好监督，尤其是发挥人大的监督作用，这也是预算法修订应关注的重点。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。
不受监督的权利，必然导致腐败。预算法是对政府如何花钱的监督，人大代表的监督权能否落地、是否可操作、可细化，也是公众对预算法三审修改的期待之一。
“招待费查得严了，会议费就多了，会议费查得严了，其他科目钱又多了。”一位地方财政部门负责人表示，个别部门的三公消费就像泥鳅，这里查得严了就往那里钻，要想根本上解决这个问题，只有从整个财政预算层面强化监管，让财政预算更加公开透明。
杨志勇认为，当前虽然人大对预算的审查和监督力度不断加大，但总体看仍有待进一步加强。他强调，预算法还应更强调对违规违纪行为的监督追责。
“中国现行预算法明显滞后，不适应时代发展需要，预算管理和监督中存在诸多问题缺乏刚性约束和规范指引。”安徽省人大常委会预算工委主任庄立权表示，希望新预算法修改能把预算法制化、透明化作为落实决定精神的第一枪，不仅要把中央精神落实到法规条例中，还要更具可操作性。
[新华网]
相关报道
“花了国家钱的部门单位都应公开预算”
跨越十年、历经三届人大、两度成立起草小组，备受关注的预算法修正案草案，将在今日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议上三审。
作为遏制政府乱花钱的第一道防线，预算法素有“经济宪法”之称。早在2004年，预算法就已启动修订。最近10年，立法、修法进入“快车道”，但相较同期启动修订的其他法律，预算法修订颇为波折，一些关键问题各方难以达成共识。修订两度搁置，数次延期。十八届三中全会《决定》共8处提及预算，包括“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强人大预算决算审查监督”等。参与预算法修订讨论的专家学者表示，这些内容将会在三审稿中得到体现。
预算法修订过程
1994年3月 现行预算法审议通过。
2004年 全国人大成立预算法修订领导小组和起草小组，起草小组成员单位包括财政部、国家发改委、审计署等。由于各部门意见不统一等原因，此次修订最终搁置。
2009年2月 全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了预算法修订领导小组。
2011年11月 国务院常务会议讨论通过了预算法修正案(草案)，并决定提交全国人大常委会审议。
2011年12月31日 十一届全国人大常委会初次审议预算法修正案草案，这次审议没有对外公开。
2012年6月 十一届全国人大常委会二次审议预算法修正案草案，征得意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。
2013年8月 原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议，三审延期。
《决定》摘录
●改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。
焦点 1
公开透明
“公开的程序内容立法都要明确”
二审稿提出，“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外”。
但学界普遍认为，上述规定仍模糊、概括。中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，“及时向社会公开”中的“及时”，具体指多久？公开的内容是到“类”、“款”、“项”、“目”的哪一个级别？
此外，目前的预算公开，如上周五公开今年预算的90多个中央部门，公开的方式都是按功能分类，如教育、医疗卫生等。但公众更期待根据支出的实际用途划分，如人员工资、奖金、差旅等，呈现预算“怎么花的”。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，《决定》提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”，具体到立法，就是细化“全口径公开”，“公开的时间、程序、内容，立法都要明确。全口径公开首先是全方位，不仅仅是政府部门，凡是花了国家钱的部门和单位，从中央到地方，都应公开‘四本账’：政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。此外，比如公民向某个单位提出公开某些方面的预决算，单位如何回应？该公开哪些账目？也需明确”。他说。
《决定》摘录
●加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。
焦点 2
人大监督
“人大预算审查不应走过场”
此前两审中，如何设置人大的预算审查监督权，是最大的争议焦点之一。二审稿中，“授权立法”条款，即授权国务院和国务院财政部门的条款达10多条。
复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出，“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能，“把原来应该是人大‘批准’的，改成人大‘审议’了，把该是人大‘审议’的改成由人大‘提出意见’，但具体办法由国务院及其有关部门制定”。
王雍君认为，“授权立法”条款达10多条，但草案中没有任何“非经授权不得开支公款”之类的规定，“《宪法》确立了预算授权原则，规定行政部门按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准，‘授权立法’条款不符合法定授权原则”。
被誉为“中国申请预算公开第一人”的公共预算观察志愿者吴君亮注意到，从去年开始，一些区级政府、市级政府在人大预算监督方面做了有益尝试。“比如广州天河区，就规定区人大的财经工委负责预算草案初步审查。区财政局要先向区人大常委会主任会议汇报预算编制，而不是区政府常务会议。区财政局还要根据人大常委会主任会议的意见修改预算草案。”吴君亮说。
他认为，此举理顺了政府和人大在预算编制监督中的职责，“天河区人大财经委主任林志云今年初讲，过去各部门预算编制完后，先送党委和政府常委会，常委会都过了，人大还能提出多少不同意见？也就是说，送人大初审有时就成了过场。但现在，一些部门领导为了预算资金，开始主动联系人大”。
他表示，《决定》提出“加强人大预算决算审查监督”，天河区的做法值得借鉴，“审批和监督预算，是立法机构、也就是人大的职责，但有些人认为，财政局和市长、市委书记负责预算，人大只是摆设，走个过场。所以为了争取预算资金，都往财政局跑，往市长和书记那里跑，并不把人大放在眼里”。
有专家表示，人大预算审查不应走过场。但刘尚希认为，一些地方人大的预算监督力量单薄，“有的地方人大还没有预算工委，有的地区人大财经委也只有几个人。强化人大对预算的监督审查，怎样充实人大的预算监督能力是下一步的重点”。
《决定》摘录
●建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
焦点 3
地方债
“地方举债适度放开原则明朗”
对于地方政府债务，一、二审稿做了相反安排。一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。
二审稿删除了上述条款，恢复了现行预算法的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府该不该有发债权？有人认为，一旦放开会影响国家财政安全，但也有人主张，现实中一些地方政府“暗箱”发债，“堵”不如“疏”。
刘尚希表示，《决定》提出，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“允许地方政府通过发债拓宽城建融资渠道”，因此适度放开的原则已经很明朗了。
今年全国两会期间，央行副行长潘功胜、财政部副部长朱光耀也曾公开表示，应修改现行预算法以及二审稿对地方政府发债的规定，今后会逐步取消中央代发地方债，而由地方政府自行发债。
■ 背景
国家的钱袋子该如何看管？
自预算法2004年修订以来，围绕国库该是“经理制”还是“代理制”，央行和财政部的博弈已经是公开的秘密。
中央财经大学财经研究院院长王雍君称，“经理制”就是各级政府都在央行开设惟一的“财政存折”，也就是在央行设置国库单一账户。“代理制”就是央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，财政部门可以不经过人大批准和央行国库授权，自行在国库体系之外开设财政专户，处置、存放公款。
现行《预算法》采用的是“经理制”。但二审稿改为“国库管理的具体办法由国务院规定”，并赋予了各级财政部门两项权力：“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”；“加强对本级国库的管理和监督”。
由于二审稿删除了央行的“经理国库”职能，遭到了不少学者的反对。二审后，王雍君、韦森等10多名知名财税学者曾召开研讨会，并向全国人大常委会提交了10多条修改建议，其中一条就是“保留央行的国库经理地位”。
王雍君表示，选择“经理制”还是“代理制”，是国家财政管理的职责分离和权力制衡。在财政管理体系中，财政部门相当于政府的会计，央行相当于出纳。保留央行的“经理国库”职能，有利于监督财政支出行为。
但财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，“道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，协商成本高”。
采写/新京报记者 王姝
新京报制图/张妍
[新京报]