http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2016-11-15
重拳！债务高风险地区将被要求实施财政重整
新华社北京１１月１４日电（记者刘红霞 韩洁）国务院办公厅１４日对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。
财政部有关负责人介绍，这一未雨绸缪的制度安排是落实预算法规定、进一步加强地方政府性债务管理的有力举措，也是防范财政金融风险的关键政策储备。
预案规定，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分为I级（特大）、II级（重大）、III级（较大）、IV级（一般）四个等级。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出１０％的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出１０％的，必须启动财政重整计划。
根据预案，地方政府实施财政重整计划必须依法履行相关程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
预案明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。
同时，对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务等不同债务类型，将实施分类处置，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。
预案还提出，发生IV级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。
[新华网]
筑牢防范地方债务风险的大坝——四维透视国办地方债风险应急预案
新华社北京１１月１４日电 题：筑牢防范地方债务风险的大坝——四维透视国办地方债风险应急预案
新华社记者韩洁、申铖、刘红霞
地方债务风险问题一直是国内外舆论关注热点。日前中共中央政治局会议对今年“收官季”经济政策组合拳如何发力提出更高要求，强调要注重抑制资产泡沫和防范经济金融风险。
近日，国务院办公厅发文提出建立地方政府性债务风险应急处置预案。国务院再出重拳释放哪些信号？新华社记者１４日采访了财政部有关负责人和权威专家。
维度一：是未雨绸缪的储备政策 并非债务亮“红灯”
建立地方政府性债务风险应急处置预案，言外之意是当前我国地方政府性债务风险“亮红灯”了吗？不少人发出这样的疑问。
“首先需要明确的是，出台预案并不代表危机已经发生。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说，预案实际上是一道防风险的“防火墙”，能对地方政府债务管理形成有效约束，并有效保护债权人的合法利益不受损失。
“开前门”构建规范的地方政府举债融资机制，“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资，同时，实施限额管理，将政府债务全部纳入预算管理接受人大监督，发行政府债券置换存量债务……近年来，按照党中央、国务院部署，财政部致力于打造我国地方政府债务风险管理的“全链条”。
“此次出台的预案，是地方债风险管理链条的重要一环，也是主要环节中的最后一环，将有助于形成政策闭环，切实堵住地方违法举债渠道，提高地方政府债务管理水平。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说。
财政部有关负责人对记者表示，实施地方政府债务风险防控，提高地方政府动态监测、实施预警的能力，有利于确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
维度二：四级应急机制亮相 为地方高悬风险“警铃”
为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”，预案一大看点是依据风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，相应实行分级响应和应急处置。
以Ⅰ级债务风险事件为例，当省级或全省（区、市）１５％以上的市县无法偿还债务本息，或是全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金１０％以上，或者利息违约金额占同期应付利息１０％以上，只要一项指标异常，就可确定为Ⅰ级债务风险事件。
“级别的划分将进一步明确责任主体，从而有效促进地方政府对风险隐患的及时排查和妥善处置。”赵全厚说。
财政部介绍，对于对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
“明确四个等级的划分标准对地方政府来说无异于悬挂起风险‘警铃’，一旦达到标准触发风险事件，就要依照预案处置，有利于倒逼地方政府树立风险意识，加强动态监测和实时预警，力争把各类风险化解在源头，防止风险加剧或转化。”中国社科院财经院院长助理张斌说。
维度三：依法分类处置债务 违规担保承诺无效
化解风险，关键要处置好债务。预案另一大亮点是区分不同债务类型依法分类提出处置措施，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。具体包括：
——对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。
——对非政府债券形式的存量政府债务，债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任；债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可按合同法规定分类处理，切实依法实现债权人的合法权益。
——对存量或有债务，无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的５０％；对可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府视情况救助，但保留对债务人的追偿权。
——对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务，参照存量担保债务依法处理。
专家表示，上述分类处置措施都是严格依据预算法、合同法、担保法及其司法解释等法律规定，体现了法制化的原则。
财政部明确表示，新预算法实施后，包括融资平台公司在内的地方国有企业举借的债务依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，只在出资范围内承担有限责任。
维度四：依法实施地方政府财政重整 并非破产重组
根据预案，一旦发生Ⅳ级及以上风险事件，必要时可启动地方政府财政重整计划。
启动财政重整计划后，进入重整期的地方政府为偿还债务本息首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道；压减支出也是必需的举措，包括压缩基建支出，不得新上政府投资项目等；压缩政府公用经费，实行出国、培训、公务接待等项目“零支出”等；控制人员福利开支，机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；以及清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准等。
启动财政重整还包括处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等诸多举措。
“财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。”张斌说。
清华大学经管学院常务副院长白重恩认为，财政重整计划会倒逼地方政府对收支活动进行重新安排，能让地方政府有更强的动力来处理资产，改善部分地方资产闲置和效率低下的状况。
预案强调，实施地方政府财政重整计划，必须依法履行相关程序，必须保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。
同时，发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制。省级政府也应将地方政府性风险处置纳入政绩考核范围。
[新华网]
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新华时评：地方政府要借钱得先想好怎么还
新华社北京１１月１４日电 题：地方政府要借钱得先想好怎么还
新华社记者韩洁、刘红霞
国务院办公厅１４日发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确将对地方政府性债务高风险地区实行分级应急处置，必要时将依法实施地方政府财政重整计划。在反复强调中央不给地方政府举债兜底的基础上，这一预案无疑对地方政府举债发出更为明确的警示信号：今后不管以何种方式举债，都必须在心中高悬风险利剑，先想好怎么还债，否则将因债务“亮红灯”而被追责。
中共中央政治局会议日前在部署近期经济工作时强调，要注重抑制资产泡沫和防范经济金融风险。预案的出台，意味着我国政府债务管理形成了“闭环”，在此前规范地方政府举债融资、实施债务限额管理、纳入预算管理等举措基础上，从风险预警和应急处置环节加大了刚性约束。
根据预案，一旦启动财政重整计划，地方政府必须实施清缴欠税、压减支出、处置政府资产等一系列措施，直至债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态，这无疑为地方政府收支行为划出了“红线”。
更值得关注的是，继２０１４年国务院４３号文之后，预案再度强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，而且强调地方政府的违规担保承诺无效。地方政府对此必须有清醒认识，不要再对中央兜底还债抱有幻想，要坚决杜绝违法违规担保融资行为等。
防控好地方债风险至关重要。从中央到地方人大部门必须加强对政府债务的监管，确保政府债务全部分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，重点加大对违规担保融资等隐性债务的监管，不让风险隐患游离于监管之外。
过去一些地方无序举债、违规融资现象屡禁不止，重要原因在于追责不到位。预案对如何追责规定得明确而清晰，只要发生四级以上的地方债风险事件，就要适时启动债务风险责任追究机制，不仅依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任，还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔，对属于离任领导责任的也要依法追究。落实好这些严格规定，无疑会给地方政府违规举债带来强大震慑，倒逼地方规范举债，守牢不发生区域性系统性风险的底线。
对地方政府而言，要把这些刚性约束时刻装在心里，举债前务必要想好怎么还。
[新华网]
背景链接：“中国版”地方政府财政重整计划到底怎么整
新华社北京１１月１４日电题 背景链接：“中国版”地方政府财政重整计划到底怎么整
新华社记者刘红霞、韩洁、申铖
国务院办公厅１４日对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。那么什么是财政重整？财政重整到底怎么整？
财政部有关负责人介绍，财政重整指的是债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，世界各国通常会采用类似做法。
以美国为例，２０１１年，俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府进入财政应急状态并开始实施财政复苏计划。主要手段包括将个人所得税提高０．２５％、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产等。１９９４年，加利福尼亚州奥兰治县也采取过一系列的财政重整措施，包括裁减２０００余名公务人员、压缩固定资产投资和削减公共服务项目等。８个月后，奥兰治县政府债务应急处置取得成功，逐步恢复正常运行。
此次国办预案明确规定了“中国版”地方政府财政重整计划的内容。
启动财政重整计划后，为偿还债务本息，地方政府首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道。这并不是说要新增税、乱收费，而是要确保应收尽收。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，地方政府可以暂停其他财税优惠政策，危机解除后再恢复。
“开源”的同时，地方政府还要下大工夫“节流”。
预案规定，财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。具体涉及以下几个方面：
一是“三不一退”，即不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实；
二是“削减经费”，包括实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、差旅、劳务等各项支出；
三是“缩编裁员”，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；
四是“清理补贴”，即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理各类对企事业单位的补助补贴。
另外，地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。
根据预案，财政重整“工具栏”还包括处置政府资产。地方政府指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
如果以上措施加起来仍然“填不了坑”，地方政府可以申请省级政府临时救助，手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。但是，财政重整计划结束后，省级政府可以决定是否收回相关资金。
此外，一旦启动财政重整计划，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时，还必须报上级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估，认为有不当之处需要撤销批准预算的决议的，应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。相关市县政府还应当实施中期财政规划管理，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。
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