http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2017-08-29
法检两院组织法迎来大修 司法责任制原则写入总则
原标题：法检两院组织法迎来大修
用法律制度巩固司法体制改革成果
司法责任制被分别写入两院组织法修订草案总则部分。根据两院组织法修订草案，人民法院、人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。
修订草案明确设立跨行政区划法院、检察院，打破了司法行政化、司法地方化等现象，是对近年来司法体制改革成果的总结和归纳。
此次修法，拟将“两个任何”法律化，规定人民法院、人民检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动。从法律上明确，任何人不能要求人民法院、人民检察院从事违反法定职责的事情，任何党政机关和社会团体不得干预法官、检察官依法办案。
□ 本报记者 朱宁宁
8月28日，人民法院组织法修订草案和人民检察院组织法修订草案(以下简称两院组织法修订草案)提请十二届全国人大常委会第二十九次会议审议。
现行人民法院组织法和人民检察院组织法，于1979年7月颁布，1980年1月施行。人民法院组织法共3章40条，人民检察院组织法共3章28条。此次修订，人民法院组织法修订草案扩展到6章66条、人民检察院组织法修订草案扩展到6章60条，修改完善的量较大，既包括对原条文的修改，也包括此次新增加的内容。
“现行两院组织法已颁布实施30多年，不少内容陈旧僵化，已经不能适应新时期改革的需要，也无法体现党中央的一些重大决策部署。因此，这次修改是适应时代变化的，十分必要。”对于此次大修，曾担任国家法官学院教学部主任、司法审判研究中心主任，现中国政法大学民事诉讼法研究所所长、教授毕玉谦在接受《法制日报》记者采访时认为，两院组织法的修改，属于司法管理体制顶层设计上的改革，是一种良性的塑造。两院组织法修订草案属于稳健性的修法，符合司法规律，体现时代精神，为建设公正高效权威的社会主义司法制度提供法律保障。
司法责任制原则写入总则
两院组织法修订草案第一章总则部分，为两院工作确立了多项基本原则，包括人民法院、人民检察院依法设立，依法独立行使审判权、检察权，适用法律人人平等，司法公正，司法民主，司法公开和司法责任制等原则。这些基本原则的规定，主要是根据审判工作、检察工作的要求以及深化司法体制改革实践作出的，基本上都有法律依据。
“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制改革的主要目标。值得一提的是，此次修法，司法责任制被分别写入两院组织法修订草案总则部分。根据两院组织法修订草案，人民法院、人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。
对此，国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东认为，司法责任制这一内容作为基本原则在总则中出现，是对这五年来司法体制改革的一个肯定，是一个重大的进步。
“这一规定可以说浓缩了我国五年司法体制改革的两个基本点。”杨伟东分析指出，一是让司法机关依法独立行使审判权和检察权，“这是改革花了很多功夫去做的内容，包括内外职权的匹配、员额制、人财物省级统管等，这些内容都是围绕实现司法独立进行的。”二是司法责任制，“也就是说，给了法院、检察院权限的同时，也要承担相应的责任，即让审理者裁判、由裁判者负责。”
在杨伟东看来，此次把司法责任制规定在总则的基本原则中，其地位是不一样的。但他认为，这个规定够不够，还值得讨论。
“这一基本原则是需要一系列制度加以保障的，包括如何追责等，这些都需要在两院组织法中体现。但两院组织法中没有责任方面的规定。因此，如何落实司法责任制原则，还有很多工作可以做，两院组织法中能有细化的规定更好，如果没有，可以运用其他责任追究机制来保障这个原则落实到位。”杨伟东说。
中国人民大学法学院副教授程雷也认为，两院组织法修订草案中关于司法责任制的规定仍有较大的完善空间。“司法责任制是本轮司法体制改革的牛鼻子，但目前修订草案的规定多是原则性规定，对于两高关于司法责任制的相关文件吸收不够，司法责任的追究应当明确以故意或者重大过失为追责范围，追责过程中要充分发挥司改中已经建立并开始运行的惩戒委员会的第三方监督作用。”
机构设置在继承中加以发展
此次两院组织法修订草案分别对法院、检察院的机构设置新增多项内容。
现行人民法院组织法将人民法院分为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院，人民法院组织法修订草案在此基础上，根据党的十八届四中全会决定增加规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件。”
人民检察院组织法修订草案则在现行人民检察院组织法的基础上，增加规定：“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民检察院，办理跨地区案件。”
人民法院组织法修订草案还根据改革开放以来人民法院的发展情况，增加了海事法院和知识产权法院等专门人民法院的规定。并根据最高人民法院设立巡回法庭的实践，规定“最高人民法院可以设巡回法庭，审理跨行政区划重大行政、民商事等案件”。
“修订草案明确设立跨行政区划法院、检察院，打破了司法行政化、司法地方化等现象，是对近年来司法体制改革成果的总结和归纳。之前的改革试点主要是依靠中央的政策来指导，现在通过两院组织法，将其从政治层面上升到法律层面推进试点，为今后的工作提供了法律基础，也为进一步改革提供了新的动能。”毕玉谦说。
但跨行政区划的法院、检察院怎么设置，设在哪一级、职权是什么，这些内容在修订草案中并没有作出具体规定。据了解，目前正在运行的跨行政区划人民法院，主要是北京四中院和上海三中院这两个在直辖市设置的跨区划人民法院。对此，有专家分析指出，按照党的十八届三中、四中全会要求，相关工作仍需要试点，两高也正在对跨区划设置问题进行研究。
此外，根据全国人大常委会的决定，两院组织法修订草案中还分别增加了关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院、人民检察院的规定。
行使职权更具法律保障
在职权方面，两院组织法修订草案除了对各级法院和检察院都要行使审判权、检察权作出规定之外，还新增了多项最高法和最高检的职权。
最高人民法院可以行使的职权包括，向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案，向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求，向全国人民代表大会常务委员会提出对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查的要求，对审判工作中具体应用法律问题进行解释、发布指导性案例等。
最高人民检察院可以行使的职权除了和最高法院相同的提出议案、提出法律解释要求、提出进行审查的要求外，还包括对检察工作中具体应用法律问题进行解释，对最高人民法院的死刑复核活动实行监督，对侦查机关报请核准追诉的案件进行审查决定是否追诉等。
“这些新增的职权，有些在其他法律中已有所体现，有些则没有。”杨伟东分析指出，一方面，把相关的分散的单行法律的内容都统一到两院组织法中来，可以更清晰一些。另一方面，把一些实践中已经行使了的职权上升为法律，法院、检察院的职权行为就有了组织法上的法律保障。
杨伟东说，组织法解决的问题，首要的是组织成立的正当性，其次是明确职权的内容，这也是最重要的一点，再次就是规定工作机制、保障和责任等。
“因此，此次修法将原先很分散的规定在组织法中集中体现，法院、检察院行使职权就更有保障，界定也更为清晰。既对外宣示了自己的职权，又明确了行使职权的边界。过去的规定很空泛，现在把框架规定得很清楚，等于是画了一个圈，而这些职权的核心功能就是司法权。”杨伟东说。
法官检察官员额制拟入法
对于人民法院、人民检察院的组成人员和其他人员，此次两院组织法修订草案都设专章予以明确。员额制被正式写入修订草案。
两院组织法修订草案明确，法官、检察官实行员额制。法官员额、检察官员额分别根据人民法院审级、人民检察院层级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定，最高人民检察院检察官员额由最高人民检察院商有关部门确定。地方各级人民法院法官员额、地方各级人民检察院检察官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制，动态管理。
对此，程雷认为，修订草案中关于员额制相关条文的表述，进一步总结了本轮司法体制改革中员额设定的基本原则，特别是充分总结了司法体制改革探索过程中不少试点省份的经验，强调了员额的全省统筹与动态调整等科学规律。
“司法管理体制的现代化、科学化和专业化，都应该在法律中有所体现。这一点，此次修订草案表现得很充分。”毕玉谦指出，此次司法体制改革的一个方向，就是消除地方化。长期以来，一些地方保护主义横行，地方利益的存在等给司法带来一定的冲击，因此，有必要加强法律的统一性，消除司法地方化，强调国家意识、全局意识。基于此，此次两院组织法的修订，将有助于排除地方干预司法，建立起高效的司法运行机制。
据了解，本轮司法体制改革中，试点省市在省级(直辖市的市级)设立遴选委员会，实现了法官、检察官的省级统一遴选、统一提名、党委审批、分级任免的省级统管人事的改革任务。此次，修订草案对人财物省级统管这一改革内容也作出回应，除了规定在员额制的把关上由省级在省级员额制的范围内进行总量控制和调整外，还规定地方各级人民法院、地方各级人民检察院的编制由省级法院和检察院商编制部门进行统一调配。
“人财物省级统管可以有效降低外部干预。”程雷认为，法检两院的干部管理权限收归省级统管后，基层法院、检察院具有更为独立、良好的发展空间，防止人事权管理的地方化，同时为上级院统筹开展员额分配、调配司法力量奠定了良好的基础。
程雷同时指出，虽然目前修订草案中对于人的省级统管及落实机制有了相对明确的规定，但对于法院财权的省级统管问题规定不够明确。因此，他建议，对于这项中央统筹的四项基础性改革是否上升为法律以及如何在法律机制中加以实现，需要增加更为细致的规定。
值得一提的是，在相当一段时间，对中央文件中提出的探索人财物省级统管，一直存有误解。对此，此次修法的相关负责人表示，人员的任免和人财物管理是两个不同范畴的概念，前者属于法律程序，后者则属于行政程序，此次修订草案专门加以明确。
新增职业保障相关内容
此次两院组织法修订草案中有一个重要内容，就是新设了“行使职权的保障”专章。其目标主要是为了确保审判权、检察权可以依法独立公正行使。
主要包括以下几方面内容：
一是将“两个任何”法律化，规定人民法院、人民检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动。从法律上明确，任何人不能要求人民法院、人民检察院从事违反法定职责的事情，任何党政机关和社会团体不得干预法官、检察官依法办案。
二是对“三个维护”加以体现。维护生效裁判权威。规定人民法院作出的判决、裁定等生效法律文书，义务人应当依法履行；拒不履行的，依法追究法律责任。维护法庭秩序和办案安全。规定对妨碍人民法院、人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。维护法官、检察官的人身安全。规定法官、检察官的人格尊严和人身安全受法律保护。对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官、检察官及其近亲属等违法犯罪行为，有关机关应当及时制止，依法从严惩处。
三是为防止法官、检察官因为履行职责而遭受打击报复，修订草案作出特别规定，明确非因法定事由，未经法定程序，不得将法官、检察官调离、降职、免职、辞退或者处分等。
四是对人民法院、人民检察院的工资、人员编制和工作经费作出原则规定。关于工资，修订草案专门规定，国家对于法官、检察官实行单独职务序列和工资制度，完善职业保障体制；关于编制，规定实行专项管理，由最高人民法院、最高人民检察院商有关部门另行规定。关于经费，规定按照事权划分的原则列入财政预算，保障审判工作、检察工作需要。
对于这些新增的职业保障内容，业内专家普遍认为是本次修法的一个非常重要的内容，体现了进步和创新。
“这一章节意义重大。这些规定实际是从内外两个方面予以具体保障，一个是防止内部的干预，一个是防范外部的干扰，不再是空头的许诺依法独立行使司法权。要解决司法公正，就要对其提供保障。原来没有这些规定，只有一些原则性的规定和后续的职权的规定，这对于保障是不够的。通过这些新增的内容，法官、检察官独立行使司法权可以得到落实和切实保障，改革举措通过法律得以落实。”杨伟东说。
毕玉谦认为，司法管理体制的现代化、科学化和专业化，就要体现在职业保障上。“审判权、检察权这些司法权，必须要强调依法独立公正行使。从宏观上讲，法律的权威来自司法的权威，对司法权威的维护具有全局性、战略性，这也是具有中国特色的、贯穿整个司法体制改革的一个中心议题，即强调保障司法权，使其按照司法规律公正运行，排除外来干预。从微观上讲，保障法官、检察官依法履行职务，给其提供职务保障，强调对其进行科学管理和专业化管理，通过工资待遇等专设独立运行，从而强调这个群体的特殊性”。
信息化入法体现与时俱进
2013年以来，伴随着我国新一轮司法体制改革进程的展开，在这场史无前例的巨大改革浪潮当中，现代信息技术与司法体制改革第一次产生了交汇应用，运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术而形成的“智慧法院”“智慧检察”等类似的改革趋势正在为不少地方接纳并深度应用。
此次修法专门提到了信息化保障问题，规定人民法院、人民检察院应当加强信息化建设，运用互联网、大数据等现代信息技术，提高工作效率，保障司法公正。
“这是2017年司法机关的亮点内容，也是未来司法体制改革发展的重要方向。”程雷认为，对于信息化建设，两院组织法修订草案中设立一个概括性授权条款是完全有必要的，但他同时指出，在名称上，“信息化”已经不能反映当前大数据、人工智能等现代信息技术的发展趋势，建议将本条改名为“智慧法院”“智慧检察院”建设等。
本报北京8月28日讯
[中新网-法制日报]
司法改革“去行政化” 审委会拟限权
新京报讯 (记者王姝)“司法责任制”是本轮司法体制改革的重点内容。昨天，全国人大常委会初次审议“两院”组织法(人民法院组织法、人民检察院组织法)修订草案，草案对于司法体制改革如何“去行政化”，如何体现以审判为中心、“谁办案谁负责”，作出了具体规定。
两个修订草案首次面世
“两院”组织法制定于1979年，实施38年来，人民法院组织法于1983年、1986年、2006年作了三次修订，不过都是“微调”；人民检察院组织法于1983年作了一次修改，之后再未修法。近年来，不断有专家学者、代表和委员呼吁，“两院”组织法是我国司法制度的支柱性法律，可部分条款与宪法、法律有关规定不尽一致，亟待大修，以满足深化司法体制改革的需求。
全国人大常委会于2013年对“两院”组织法修改作出部署。历经近四年，今天，“两院”组织法修订草案首次面世。与现行法律相比，两部草案均“扩容”。
修法旨在体现司改成果
全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明、何晔晖分别作人民法院组织法修订草案说明、人民检察院组织法修订草案说明时均表示：本次修法努力体现司法体制改革成果，用法律制度巩固司法体制改革成果。
因此，本轮司法改革的一些新举措均写入草案中，例如可以设置跨区划法院、检察院，审理(办理)跨地区案件;最高法可以设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政、民商事等案件。此外，改革开放以来的一些主要措施也写入草案中，如中级以上法院设赔偿委员会，依法审理国家赔偿案件等。
“审执分离”未涉及
十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。审判权、执行权如何分离？草案对此未作出规定。
全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明作人民法院组织法修订草案说明时表示，有关法院的执行权，经商有关部门，草案对此未作规定。目前，审判权和执行权如何分离尚未达成共识，还在调研论证。法院的执行权主要规定在民事诉讼法中，现行人民法院组织法对法院的执行权也未作规定，草案维持现行人民法院组织法的规定，不影响法院的执行工作。
【审委会制度】
草案拟压缩审判委员会职权
审判委员会只限于“讨论决定重大或疑难案件的法律适用”
审委会制度曾受到不少专家学者质疑，甚至有观点认为其违背“让审理者裁判，让裁判者负责”的基本司法规律。
北京大学法学院教授陈瑞华接受采访时曾表示，“审委会被人批评的主要原因就是黑箱操作。一群审委会委员在会议室里听案件承办法官口头汇报，既不到法庭亲历庭审，也不阅卷。而且审委会讨论过程不公开、不透明，公正性难以保证。在实行司法责任制的今天，审委会反而成了一个法不责众的制度。如果没有审委会，每个法官要对自己的案件担责；有了审委会，等于有了一个委员会替你分担责任，最后的结果就是谁也不担责。”
对此，草案压缩了审委会的职权。
现行人民法院组织法规定：各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。
草案删除了上述“其他有关审判工作的问题”，规定审委会的任务除了总结审判工作经验，只限于“讨论决定重大或疑难案件的法律适用，以及其他重大问题”。
也就是说，审委会的职权是讨论决定重大或疑难案件的法律适用问题，而非重大或疑难案件本身。
【案件审判】
“主审法官、合议庭负责制”上升为法律
重点在于让法官、检察官真正成为司法工作的主体，体现“让审理者裁判，由裁判者负责”
落实司法责任制的重点在于让法官、检察官真正成为司法工作的主体，体现“让审理者裁判，由裁判者负责”。
对此，人民法院组织法修订草案明确，“人民法院审判案件，可以组成合议庭审理，也可以由法官一人独任审判”。
草案还对合议庭、独任庭审判范围、合议庭组成等作出规定，强调“法官组成合议庭的，其成员对案件的事实认定和法律适用承担责任，独任庭由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担责任”。
上述设计突破了现行法律的框架，现行人民法院组织法规定，独任审判的范围仅限于“简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件”。
人民检察院组织法修订草案也采用了相同的设计，规定检察院办理案件，可以由两名以上检察官组成办案组，也可以由一名检察官独任办理；实行办案责任制，检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。
【案件审批】
法院院长无权审批把关案件
此前判决结果往往要报庭长、院长层层审批才能出炉，“审者不判，判者不审”模式备受诟病
昨天，人民法院组织法修订草案，对法院的院长职责和专业资格提出要求。草案规定：法院院长负责本院全面工作，监督本院审判工作，管理本院行政事务。这一规定表明，对案件进行审批、把关不是法院院长的职责，“取消院长审批”这个本轮司法改革一些法院的新尝试，有望固化为法律。
在明确法院院长职责的基础上，草案还提出：合议庭或者独任庭审理案件形成的裁判文书，经合议庭组成人员或者独任法官签署，由人民法院发布。这一条款意味着，裁判文书无须经过院长审批。
此前，一个案件的判决结果往往要报庭长、院长层层审批才能出炉。这一“审者不判，判者不审”模式备受诟病。7月31日，最高法出台《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》，规定院长、庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再审核签发，也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件。
值得注意的是，与现行法律相比，草案对于审判庭和庭长的设计也作出修改。
现行人民法院组织法规定，高级人民法院、中级人民法院由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成；设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。
修订草案则规定，“人民法院由院长一人，副院长、审判委员会委员和其他法官若干人组成”，未提及“庭长”;“人民法院根据审判工作需要，可以设必要的审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院，可以设综合审判庭或者不设审判庭”，同样未提及“庭长”。这一设计打破了“庭长审批”痼疾，体现了“以审判为中心”，有利于司法改革“去行政化”。
此外，“两院”组织法修订草案还明确了法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长的专业资格：院长、检察长应当具有法学专业知识和法律职业经历;副院长、副检察长和审判委员会、检察委员会委员应当从法官、检察官中产生。
【履职保护】
法官检察官履职有了“保护令”
两个草案单辟专章的第一条均写明：人民法院、检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动
两个草案分别单辟专章的第一条均写明：人民法院、检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动。
全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明、何晔晖分别作人民法院组织法修订草案说明、人民检察院组织法修订草案说明时均表示：十八大以来，党中央采取一系列措施保障人民法院、人民检察院独立公正行使审判权、检察权，草案对此作出专章规定。
去年7月，中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，此系首个全面加强法官检察官依法履职保护的纲领性文件。《规定》中的部分条款写入了草案中。
针对党政领导干部干预司法活动、“批条子”、“打招呼”，一些地方向检法摊派招商引资、征地拆迁等任务，《规定》提出：法官、检察官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉，有权拒绝任何单位或者个人违反法定职责或者法定程序、有碍司法公正的要求;任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。
《规定》确定的上述司法“去干扰”原则，被“两院”组织法修订草案采纳，在行使职权保障专章，两草案第一条均提出：人民法院、人民检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动。
此前发生的湖北十堰4名法官被刀捅伤、北京马彩云法官被离婚当事人射杀等案件，暴露出司法职业保障短板。《规定》言明“对干扰阻碍司法活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害司法人员及其近亲属的行为，应当依法从严惩处”。
此外，为保证秉公执法、不听“招呼”的法官、检察官不被随意调离、处分，《规定》明确了法官、检察官调离、免职、辞退、降级、撤职等处分的情形、程序。
《规定》中上述法官检察官履职“保护令”条款，也写入了“两院”组织法修订草案中。草案明确：法官检察官非因法定事由，未经法定程序，不被调离、降职、免职、辞退或者处分;对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官检察官及其近亲属等违法犯罪行为，有关机关应当及时制止，依法从严惩处。
[新京报网]
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